行民交叉案件若干法律問題研究

摘要 隨著法律生活的復雜性加劇以及現代社會行政權擴張，行政權介入和滲透民事經濟活動領域的情形不在少數，在我國當下審判實踐中，行政與民事糾紛相互關聯交叉的情形較為普遍，并出現多樣化的解決方案。本文對行民交叉案件理論層面及實踐層面的梳理研究，并比較借鑒域外經驗，利用現行制度有利資源的同時，以期探尋適合處理我國行民交叉案件的路徑。

關鍵詞 行民交叉 關聯 審理 對策

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A

行政訴訟與民事訴訟作為兩種不同性質的訴訟，通常情況下相互獨立，分別由行政審判庭和民事審判庭各自依據行政訴訟法和民事訴訟法進行。然而隨著法律生活的復雜性加劇以及現代社會行政權的擴張，在我國當下的審判實踐中，行政與民事糾紛相互關聯交織的情形較為普遍，行民交叉案件呈逐年增長趨勢。

一、行民交叉案件現狀分析

常見的行民交叉案件的情形如在行政案件審理的過程中經常涉及到民事行為的效力問題，又如由民事審判庭審理民事案件的同時經常涉及到具體行政行為的合法性認定問題。我國目前關于行民交叉案件的處理所依據的法律法規主要有《民事訴訟法》第136條：“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，中止訴訟。”最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下稱《若干解釋》）第51條：“在訴訟過程中，有下列情形之一的，中止訴訟：……（六）案件的審判必須以相關民事、刑事或者其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的……”第61條：“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”然而這些原則性規定并不足以解決實踐中紛繁復雜的行民交叉案件，所以在我國當下的審判實踐中，可能單純地依靠某一種訴訟制度很難圓滿地解決所有行民交叉案件。

（一）理論研究層面。

在關于如何處理行民交叉案件的討論上，學界還沒有統一的認識，學者們對于該問題的性質也紛紛從不同角度提出自己的對策，比如有的學者認為，應直接采取修改法律的形式完善相應的行政、民事法規范，明確規定法院對行政、民事爭議交叉案件合并審理的權力配置機制，同時授權最高人民法院以司法解釋的方式細化具體程序問題。① 有學者認為，應從立法、執法、司法以及當事人方面分別提出對策，認為應建立和完善人民法院內部審理此類案件的行政審判庭和民事審判庭的協調制度。② 另外，理論界有較多的從具體操作角度探討行政附帶民事訴訟的可行性的觀點，當然也有傾向于建立和完善行民平行訴訟制度的觀點。

（二）法院實踐層面。

實踐中，各地人民法院大量的民事審判都與具體行政行為產生關聯。大量的行民交叉案件主要由行政登記行為（如工商登記、房屋登記、婚姻登記）、行政許可行為等引發。筆者僅以工商登記行民交叉案件為例整理發現，其中所涉及的行政行為多為設立登記行為（如頒發營業執照）、變更登記行為（如住所地變更）、注冊登記行為（如商標注冊）；所涉及民事行為主要集中在股權轉讓糾紛、商標侵權、專利侵權等不正當競爭行為。故根據實踐中的審判情形，將各地人民法院尤其是基層人民法院在處理行民交叉案件上的做法大致分為以下幾類：

1、對行政行為的合法性不予審查，直接援用進行裁判。

實踐中，有的法院規避對行政機關行政行為合法性的審查，實際上接受行政行為的約束，而直接根據案件事實和民事法律作出裁判。比如一些在交通事故、火災事故等責任認定中，法院經常采取這樣的做法。而該種做法的弊端也是顯而易見的，因為如果行政決定本身是錯誤的，而民事判決將錯就錯，不僅使得當事人權利得不到應有的救濟，日后若相關行政決定被推翻，民事訴訟又得推倒重來，也嚴重損害了法院裁判的權威性，對當事人以及法院來說都增加了訴累，導致訴訟資源的浪費。

2、中止民事訴訟的審理，由行政庭解決行政行為的效力。

這是在我國目前司法實踐中的常見做法，即當作為民事訴訟先決問題的行政行為的效力處于爭議狀態，須對其合法性與否作出認定時，民事審判庭中止了民事訴訟程序，待行政行為的效力問題解決之后，再恢復民事訴訟。這種做法主要是基于行政行為的公定力，行政行為的合法性只能由行政審判庭通過行政訴訟的途徑才能解決，而民事審判庭無權審理行政案件，不能在民事裁判中宣告或者認定行政行為的合法性，更加不能變更、撤銷行政行為。這種審理方式雖然在實踐中比較流行，但也是有其弊端的，訴訟進程的拖延甚至反復就是司法實踐中暴露出的缺陷所在。

3、行政附帶民事訴訟。

《若干解釋》第61條規定“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理”通常被理解為是行政附帶民事訴訟的規定。該解釋暗示了對行政裁決不服提起訴訟的案件可以采用行政附帶民事訴訟的模式解決。行政附帶民事訴訟在理論和實踐中被討論的尤為熱烈，雖對于其范圍界定等問題看法還未達成統一，但是學者紛紛主張建立行政附帶民事訴訟制度。如著名的焦作市房地產案中，理論界以及實務界多位學者建議將行政附帶民事訴訟制度作為解決問題的出路。

4、法院對行政案件與民事案件分別審理，各自獨立。

這種情形在審判實踐中也并不少見，并且得到了多個司法解釋和權威判例的支持。法院在民事訴訟中獨立行使審查權的做法與法院直接援用行政行為裁判民事案件的做法相比，有利于維護公正，在一定程度上也維護了訴訟效率，但也可能導致民事判決與行政決定互相沖突的情形，從而損害行政與司法的統一。

二、域外相關做法及經驗

（一）大陸法國家和地區的做法。

在大陸法國家中，行政糾紛和民事糾紛的解決通常分別由不同的法院行使。典型的如法國采用普通法院與行政法院二元裁判體制，即涉及行政行為的合法性問題均須作為審判前提問題由行政法院裁決，其他相互交織的情況則作為先決問題，由對訴訟主要標的有管轄權的法院審理決定。同時立法還規定了一系列的沖突解決規則以明確行民交叉案件的處理。在德國，基于管轄權間的相互尊重，“德國民事法院遇到行政訴訟的先決問題時，必須中止本案民事訴訟，將有關先決問題送交行政法院裁判”。當行政行為構成民事訴訟的先決問題時，德國普通法院不能直接進行審查判斷，而必須交給行政法院處理。但是，行政行為無效時，根據《聯邦德國行政程序法》第43條第3款“無效行政行為始終不產生效力”的規定，普通法院可以否認其效力。③ 日本規定了撤銷訴訟制度作為對行政行為不服的訴訟方法。民事審判中遇到行政行為問題時，通常不能用民事訴訟的方法直接否定行政行為的效力，而必須通過撤銷訴訟這一行政訴訟的方法才能解決。對于無效行政行為，民事審判則可自行判斷，因為日本不承認無效行政行為的公定力。④ 我國臺灣地區基本沿襲德國的做法，其《行政訴訟法》第12條規定：“民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之。前項行政爭訟程序已經開始者，于其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。”在實踐中，對于無效行政行為，民事法院可以直接否定，而無須提交至行政法院。

（二）普通法國家的做法。

以美國為例，其采用一元裁判體制，不僅沒有行政法院，且法院內部也沒有行政審判庭與民事審判庭之分，行政訴訟與民事訴訟都適用民事訴訟程序。美國沒有單獨的行政訴訟法典，行政案件由審理刑民事案件的普通法院適用統一的民事訴訟程序規則以及某些特別法規定的專門規則來統一審判。英國與美國裁判體制相似，沒有行政法院與普通法院的劃分，并設立了行政裁判所解決普通法官不能完全勝任的行政審判問題。

（三）兩大法系之比較與借鑒。

通過比較我們可以看出，大陸法系下普通法院和行政法院二元司法制度與普通法系下的一元司法制度存在明顯差異，因而兩大法系國家在處理民事訴訟中相關行政行為的做法和規定也不同。大陸法系國家和地區更強調行政行為的約束力，行政糾紛原則上由行政法院解決，在行民糾紛交織情況下，傾向于要求中止民事審判，將行政糾紛交由行政法院解決；而普通法國家更強調司法審判的自主性，法院在絕大多數情況下可以行使充分的管轄權。

三、行民交叉案件處理之對策

比較的意義不是抱有生搬硬套盲目借鑒的心態而比較，因為每個國家的具體規定都是有其特定的歷史背景因素以及各自獨特的制度框架，我們要借鑒的或許是具體規定背后的價值考量與取向。在中國當下的法律實踐中，已經出現了多樣化的解決途徑，所以我們在完善或構建一個制度時，不能完全拋開實踐中的做法。當然制度的創新也是要受到既有制度的限定，在法律規定還不健全而行民交叉案件又不斷增加的情形下，我們在對前沿問題的探索創新中，或許首先還是應當盡可能地利用現行制度的有利資源。

基于具體行政爭議和民事爭議相關聯的案件的復雜性，不同類型的行政民事爭議關聯案件應當適用不同的處理模式。因此在設計處理程序時不可能簡單地認為何者優先或一并審理，事實上也沒有哪一種模式可以解決所有行民交叉案件。所以，我們應當綜合考慮行政爭議與民事爭議的關聯性、重要性、行政行為的效力、司法既判力等各種因素，對不同的情況分別處理。筆者認為，首先要分析行政爭議和民事爭議何者的處理為前提，優先審理前提爭議；如果不存在前提性行為，則可以尊重當事人的訴權，當事人有權選擇其所涉行政爭議與民事爭議是采分別審理還是合并審理的形式。當然，當事人運用這種選擇權的前提條件是相關聯的行政爭議與民事爭議符合合并審理的條件。⑤ 此外，只要我們處理好行政訴訟與民事訴訟程序上的銜接問題，以及行政審判庭與民事審判庭管轄范圍分工問題，我們完全可以建立行政附帶民事訴訟制度，只要內容上有關聯而無前提性行為的行民交叉案件就可能采用行政附帶民事訴訟審理的模式。

注釋：

楊建順.行政、民事爭議交叉案件審理機制的困境與對策，法律適用.2009（5）.

陳水深.芻議民事爭議與行政爭議交叉案件的審理.福建法學.2009（2）.

[德]平納特.德國普通行政法，朱林譯.中國政法大學出版社.1999.

方世榮，羊琴.論行政行為作為民事訴訟先決問題之解決.中國法學.2005（4）.

江偉，范躍如.民事行政爭議關聯案件訴訟程序研究.中國法學.2005（3）.