我國的行政管轄權(quán)沖突問題研究

摘 要 行政機(jī)關(guān)間的管轄權(quán)沖突，在行政活動中廣泛存在。傳統(tǒng)的行政途徑和方法，已難以解決各部門各自為政、相互重疊交叉或相互推諉的現(xiàn)象，大部制改革也無法從根本上消除沖突。本文通過對行政管轄權(quán)沖突原因的分析，類型的考察，發(fā)現(xiàn)我國行政管轄制度存在的問題，并提出一些針對性的完善措施。

關(guān)鍵詞 行政管轄權(quán) 管轄沖突 解決機(jī)制

中圖分類號：D997 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、行政管轄權(quán)的界定

（一）行政管轄權(quán)的概念。

現(xiàn)代行政法制的核心機(jī)制是行政程序法律制度，而行政管轄制度是行政程序法中的一項重要制度，與行政責(zé)任制度密切相關(guān)。但相對于其他熱門領(lǐng)域而言，當(dāng)前學(xué)界有關(guān)行政管轄的研究尚不多見。對于管轄問題，訴訟法學(xué)學(xué)者研究較多。其所研究的主要是審判管轄，即在法院系統(tǒng)內(nèi)部上下級法院之間和不同地區(qū)同級法院之間受理第一審案件的分工與管轄權(quán)。

行政管轄權(quán)是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的管轄權(quán)劃分。①這種管轄權(quán)劃分主要發(fā)生在縱向的同性質(zhì)行政主體之間、橫向的不同性質(zhì)行政主體之間。對于行政主體來說，它是明確了某一行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)由哪一行政主體首次處置的問題。對于行政相對人來說，它可以確定受理處置行政事務(wù)的行政主體。雖然行政管轄權(quán)不涉及到行政事務(wù)的實(shí)體性處置，但它關(guān)系到行政主體能否公正、有效地處理行政事務(wù)。因此，現(xiàn)代法治國家都相當(dāng)重視行政管轄權(quán)的法律化。

（二）行政管轄權(quán)的特征。

1、內(nèi)部性。行政管轄權(quán)的內(nèi)部性是指行政管轄權(quán)的法律效力范圍限于行政主體系統(tǒng)之內(nèi)，不涉及到行政相對人的實(shí)體權(quán)利。

2、排它性。行政管轄權(quán)的排它性是指任何一項行政事務(wù)只能由一個行政主體行使管轄權(quán)，從而確保行政主體行使行政職權(quán)的有效性。我國《行政處罰法》中關(guān)于對同一行政違法行為行政機(jī)關(guān)不得給予兩次以上的行政處罰的規(guī)定，正是基于這樣的法理基礎(chǔ)。

3、程序性。行政管轄權(quán)的程序性是指行政管轄權(quán)只是解決某一行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)由哪一級中的哪一個行政主體處理的問題，因此行政管轄權(quán)是行政主體的行政程序權(quán)力。行政管轄權(quán)不處理行政相對人的實(shí)體權(quán)利。②

二、行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)沖突產(chǎn)生的成因

“執(zhí)法打架”、“政出多門”、“管轄權(quán)爭議”等耳熟能詳?shù)脑~匯，表達(dá)了政府職能部門間管轄權(quán)沖突的普遍性和嚴(yán)重性。 行政管轄權(quán)的沖突，越來越體現(xiàn)出表現(xiàn)公開化、范圍普遍化、形式多樣化、內(nèi)容法制化、原因利益化、危害社會化的特點(diǎn)，管轄權(quán)沖突影響著行政運(yùn)作的效率，敗壞著法治的權(quán)威和政府的公信力，損害著公民社會的生態(tài)和公民法人的合法權(quán)益。產(chǎn)生行政管理中管轄權(quán)重疊、交叉、空白的原因是多方面的，主要是：

（一）行政機(jī)關(guān)職能部門的設(shè)置隨需要而定，沒有嚴(yán)密的組織法規(guī)范。

根據(jù)地方組織法的規(guī)定，地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。各級人民政府的廳、局、處、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)。組織法本身并沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須設(shè)立哪些職能部門，職能如何劃分，一切均由各級人民政府根據(jù)“工作需要”而定。這就極易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性。設(shè)哪些部門，不設(shè)哪些部門，往往隨主要領(lǐng)導(dǎo)的喜好而定，這樣形成的行政組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，缺乏科學(xué)性，無法將地方行政組織的各項職能分解合理配置給各職能部門，其結(jié)果必然是有些方面多頭管理，造成職能交叉重疊，有些方面無人管理，造成管理的死角。

（二）法律、法規(guī)、規(guī)章確定的對同一問題的行政主管機(jī)關(guān)不一致，職能分工不統(tǒng)一。

中央和地方、權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)多級立法體制，再加上立法法對地方和部門的立法管轄權(quán)和程序沒有作出明確具體的規(guī)定，勢必造成各立法主體在制定行政法律規(guī)范時各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，其結(jié)果是對同一個行政事務(wù)不同的法律規(guī)范授予不同的行政主體行使。作為行政執(zhí)法依據(jù)的行政法律規(guī)范對各部門的職責(zé)管轄權(quán)的互相矛盾的規(guī)定，導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)各職能部門在執(zhí)法中無所適從，造成實(shí)際工作中的執(zhí)法沖突。

（三）部門利益，行政機(jī)關(guān)各職能部門之間“爭權(quán)奪利”。

有些職責(zé)不清，分工不明確的現(xiàn)象的確是由于法律規(guī)范本身規(guī)定不明確、法規(guī)之間相互矛盾造成的。另一些所謂職權(quán)不清，分工不明的情況則是屬于執(zhí)法者主觀態(tài)度導(dǎo)致的。目前在行政管理和執(zhí)法中造成大量的管轄權(quán)沖突的原因有很大一部分是由于行政執(zhí)法人員的心態(tài)不對，行使職權(quán)以是否對己有利為標(biāo)準(zhǔn)，借口法律、法規(guī)對職權(quán)劃分不明確，有利可圖的爭著管，無利可圖的相互推諉。

三、行政管轄權(quán)的爭議之類型

（一）依爭議的內(nèi)容不同可分為積極爭議與消極爭議兩類③。

所謂積極爭議，是指數(shù)個行政機(jī)關(guān)均主張對某類行政事務(wù)享有管轄權(quán)。此種情形之下，某類行政事務(wù)成了人見人愛的“香餑餑”。所謂消極爭議，是指數(shù)個行政機(jī)關(guān)均認(rèn)為其對某類行政事務(wù)沒有管轄權(quán)，從而導(dǎo)致出現(xiàn)行管轄的真空地帶。雖然積極爭議和消極爭議都使得行政管轄變得不確定，但是相比較而言，消極爭議的后果更為嚴(yán)重一些。

（二）依爭議的主體不同可分為橫向爭議和縱向爭議兩類。

1、橫向爭議。它又分為兩類：（1）同級同職能的行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭議。這種爭議實(shí)質(zhì)上是一種地域管轄之爭。發(fā)生爭議的原因在于某類行政事務(wù)涉及到兩個以上的行政區(qū)域。例如，某人在甲地和乙地的交界地帶實(shí)施了盜竊（未構(gòu)成犯罪）行為，甲乙兩地的公安機(jī)關(guān)可能都主張享有管轄權(quán)，也可能認(rèn)為都不享有管轄權(quán)。（2）同級不同職能的行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭議。這種爭議實(shí)質(zhì)上是一種事務(wù)管轄之爭，發(fā)生爭議的原因往往在于法律規(guī)定的沖突。例如，對于假冒偽劣商品，工商部門和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門均有權(quán)實(shí)施管理。

2、縱向爭議。它又分為：（1）不同級同職能的行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭議。這種爭議實(shí)質(zhì)上是一種級別管轄之爭。這種爭議是由法律規(guī)定的模糊性造成的。例如，《行政處罰法》規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！币来艘?guī)定，縣級以上行政機(jī)關(guān)容易就行政處罰發(fā)生管轄沖突。（2）不同級不同職能的行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭議，這類情形相對較少。

四、解決我國行政管轄權(quán)沖突的幾點(diǎn)建議

（一）引進(jìn)機(jī)關(guān)訴訟。

機(jī)關(guān)訴訟是指“行政機(jī)關(guān)之間因權(quán)限的存在或者行使而發(fā)生爭議，由法院通過訴訟程序解決的訴訟類型?！雹芩谌毡?、德國、法國等國或地區(qū)已廣泛適用，我國也可以借鑒適用。首先，目前我國行政訴訟制度的存在，就說明法院有權(quán)對行政主體做出的具體行政行為進(jìn)行審查，體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，承認(rèn)了司法權(quán)可以介入行政權(quán)。但這種介入是有限的，司法權(quán)只能對行政主體做出的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，不能審查合理性等。這也體現(xiàn)了“司法是社會公正的最后一道防線”的法治原則；其次，行政權(quán)限爭議不僅僅是行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)限爭議，因為此類爭議如果處理不好必將影響到社會公共利益，而機(jī)關(guān)訴訟的目的就是為了社會公共利益。最后，由于目前我國法院不具有司法審查權(quán)，在法律規(guī)范沖突導(dǎo)致行政權(quán)限爭議時，必須先逐級報請有權(quán)機(jī)關(guān)裁決后，才可處理行政權(quán)限爭議，這不僅降低了行政效率，而且對于緊急行政事務(wù)來說，將會對社會公共利益造成極大的影響。賦予法院適當(dāng)?shù)男姓?quán)限爭議處理權(quán)，不僅可提高行政效率，而且可以更好地保護(hù)行政相對人的合法利益?！盎谒痉ㄗ罱K解決糾紛的原則以及現(xiàn)行行政處理方式的低效，特別是顧及到此類糾紛的解決往往成為其他類型的行政案件的前提性問題，因而確有設(shè)立（機(jī)關(guān)訴訟）的必要?！雹?/p>

（二）完善行政組織法，落實(shí)首長負(fù)責(zé)制。

權(quán)限爭議的實(shí)質(zhì)是各部門認(rèn)為對發(fā)生爭議的事情有無管轄權(quán)，而管轄權(quán)的基礎(chǔ)是法律、法規(guī)對各部門職責(zé)權(quán)限的規(guī)定。根據(jù)職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，不得越權(quán)，也不得失職。權(quán)限爭議的焦點(diǎn)是各部門有無法定職權(quán)，法律、法規(guī)將此類事項的管轄權(quán)賦予了哪個機(jī)關(guān)。解決權(quán)限爭議的過程實(shí)際上也就是根據(jù)事實(shí)和法律確定法定權(quán)限的歸屬問題，因而要從根本上解決權(quán)限沖突問題，必須從行政法律制度上建立起解決行政權(quán)限沖突的法律機(jī)制，將行政權(quán)限沖突的解決納入法制化的軌道。⑥

要解決行政機(jī)關(guān)各職能部門之間的權(quán)限沖突，形成行政整體合力，必須充分發(fā)揮各級人民政府的中樞神經(jīng)地位，落實(shí)首長負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)各級人民政府對職能部門間權(quán)限爭議的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的主體應(yīng)當(dāng)是各級人民政府，而不是職能部門自身。國務(wù)院作為中央人民政府，是最高國家行政機(jī)關(guān)，而各部門是屬于與省、自治區(qū)、直轄市平行的第二層級行政機(jī)關(guān)，它們是相互獨(dú)立的兩個層級的行政主體?！秶鴦?wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制；各部、各委員會實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制。部長、主任負(fù)責(zé)制決定了各部、各委員會的職責(zé)是相互獨(dú)立的，它們各自行使法定的職權(quán)，各司其職是正當(dāng)?shù)?。根?jù)《國務(wù)院組織法》第11條的規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項。對于需要統(tǒng)籌安排、涉及到多方面事務(wù)的，國務(wù)院可以通過設(shè)立總理辦事機(jī)構(gòu)的方法加強(qiáng)國務(wù)院的地位，回歸憲法和組織法本意，克服部門行政的分散化，也避免了實(shí)行大部制后，對大部門之間的職能沖突，總理協(xié)調(diào)出現(xiàn)的困難和出現(xiàn)更大程度上部門行政的可能性。

（三）加強(qiáng)行政協(xié)作的力度。

行政協(xié)作作為一種組織法律制度，不僅是行政機(jī)關(guān)的一種自覺，更應(yīng)該是一項法定義務(wù)。從目前的現(xiàn)實(shí)來看，行政機(jī)關(guān)之間推諉的情況比爭著管的情況要更多，為加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)相互間的配合與協(xié)作，法律上應(yīng)明確協(xié)作義務(wù)，并規(guī)定不協(xié)作的法律責(zé)任。可以從以下方面加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作：

1、聯(lián)合辦公。聯(lián)合辦公在諸如登記辦手續(xù)等過程中，是一種經(jīng)濟(jì)方便的行政管理措施，也表現(xiàn)了各職能部門間的配合協(xié)作，提高了行政效率，方便了當(dāng)事人。在聯(lián)合辦公的情況下，各相關(guān)部門同在一個諸如報批大廳中一次性為行政相對人辦理有關(guān)手續(xù)，既方便了行政相對人，也保證了相關(guān)部門意見的一致性。

2、相互通報。在對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理中，為了做到疏而不漏，實(shí)施對同一事務(wù)管理的幾個相關(guān)部門在管理過程中，應(yīng)建立起相互通報制度，以避免重復(fù)處理或沒有下文。

注釋：

①章劍生.行政管轄制度探索.法學(xué).2002（7）.

②章劍生.行政管轄制度探索.法學(xué).2002（7）.

③楊解君.行政法學(xué).中國方正出版社.2002.

④馬德懷.行政訴訟原理.法律出版社.2003.

⑤章志遠(yuǎn).反思與重構(gòu)：我國行政訴訟類型化之研究.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報.2004（6）.

⑥金國坤.部門間權(quán)限沖突的法制化解決之道.甘肅行政學(xué)院學(xué)報.2008（4）.