關于我國用人單位勞動規章制度制定程序的若干思考

摘要 用人單位制定勞動規章制度是現代社會中集體勞動的客觀需要，勞動規章制度的制定程序關鍵在于保證制定出來的勞動規章制度內容具有民主性和科學性。因而，制定勞動規章制度應當遵循法定程序，尤其是要保證勞動者的民主參與和知情權。本文從對現行法上關于勞動規章制度制定程序的相關規定進行闡述分析，進而剖析我國勞動規章制度的制定程序存在的問題并提出思考和完善意見。

關鍵詞 用人單位勞動規章制度 制定程序 思考

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A

一、 用人單位勞動規章制度的制定程序

立法對勞動規章制度的制定程序，一般不作完整的規定，只擇要規定其中必備的環節。亦即在勞動規章制度的制定程序中，既有法定環節，也有非法定環節。非法定環節，即用人單位自行規定的環節或者有關國家機關指定必備的環節。法定環節一般有民主參與、公示或告知、報送備案審查。

（一）民主參與。

職工參與和企業民主管理，是企業管理制度的一個重要內容。這不僅僅是我國社會主義企業管理的特色，而且是世界范圍內企業管理的一個趨勢。勞動規章制度雖然是用人單位基于其經營管理自主權經法律授權而制定，但其與每個勞動者的切身利益相關，只有在吸收和體現了勞動者的意志，或者得到勞動者的認可，才能確保其實施。因而，有必要將勞動者的民主參與作為用人單位制定勞動規章制度的法定民主程序。如《法國勞動法法典》規定，在制定和修改企業內部勞動規章時，必須征求企業委員會（沒有企業委員會時，征求員工代表）和衛生、安全與勞動條件委員會的意見。 又如《日本勞動基準法》規定，起草或修改工作規章時，雇主需征求多數勞動者組成的工會的意見，如無這樣的工會，需征求代表多數勞動者代表的意見。

我國《勞動合同法》第4條第2款規定“用人單位在制定、修改、或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。”可見，民主程序包括兩個環節：（1）由職工代表大會或者全體職工對制定、修改勞動規章制度或作出重大事項決定的建議展開討論，提出方案和意見；但在勞動規章制度或重大事項決定的實施過程中，工會或者職工認為不適當的可直接向用人單位提出修改方案和意見。（2）就上述方案和意見，用人單位應與工會或者職工代表平等協商確定勞動規章制度或重大事項決定的內容。

（二）公示或告知。

公示原則是現代法律法規生效的一個要件，作為用人單位內部的勞動規章制度更應對其適用者公示，未經公示的勞動規章制度，勞動者無所適從，故對勞動者不產生約束力。所以，立法要求以合法有效的方式公布勞動規章制度。

在我國，最高人民法院《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第19條規定，勞動規章制度已向勞動者公示是其具備法律效力的要件之一。《勞動合同法》第4條第4款規定，“用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者”，明確了用人單位公示勞動規章制度的法定義務，但是卻沒有對公布方式和時限作出規定，在實踐中容易引發糾紛。用人單位的勞動規章制度以全體職工和單位各個部門為約束對象，公示效果就必須使全體職工和用人單位各個部門都知悉該勞動規章制度和重大事項決定。所以，公示應該采取正規的、公開的、可以永久或較長時間持續的方法，一方面使勞動者知悉勞動規章制度的內容并遵照執行，另一方面也便于用人單位以后履行舉證責任。

（三）報送備案審查。

勞動規章制度涉及勞動法規政策的實施，同勞動者利益密切相關，為了保證勞動規章制度內容合法，保護勞動者合法權益，立法要求將勞動規章制度的制定置于國家的監督之下。我國《勞動合同法》對勞動規章制度的報送備案審查未作規定，原勞動部《關于對新開辦用人單位實行勞動規章制度備案制度的通知》對用人單位勞動規章制度的備案程序及審查作了相關規定。但該規定僅是原勞動部的一個通知，法律效力低，且也未對備案的性質加以明確。

筆者認為，報送備案審查環節，能夠及時發現和解決用人單位在制定勞動規章制度的過程中可能存在的問題，可預防違法行為的發生，以此保障勞動者的利益，我國立法應進一步完善勞動規章制度報案審查程序的相關規定。當然，勞動規章制度是否報送勞動行政部門備案并不應影響其效力，要求用人單位對其勞動規章制度進行備案是勞動部門依法行使行政管理職能，依法對用人單位勞動規章制度進行合法性審查的一種行政監督管理措施。

二、對我國用人單位勞動規章制度制定程序的思考

《勞動合同法》在《勞動法》和相關部門規章的基礎上，明確了用人單位制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項的行為是一個民主討論和集體協商的雙方行為，進一步強化了用人單位制定勞動規章制度的法律程序，并加大了工會、職工代表大會以及勞動者在用人單位勞動規章制度制定過程中的權利，對規范用人單位勞動規章制度的制定和實施，保護勞動者的權益有極其重要的意義。但由此而引發的問題也不容忽視。

第一，《勞動合同法》第4條的規定，確立了用人單位制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項的行為是一個民主討論和平等協商的雙方行為。但在我國實踐中，“勞動者參與討論”多流于形式，而且，對于那些尚未成立工會或者職工代表大會的用人單位而言，如果勞動者人數較多而且勞動者工作地點較為分散，一律必須要通過全體職工討論，恐怕會效率底下，甚至難以操作。同時，究竟什么是“平等協商確定“，雙方意見不一致時如何確定，最終是由用人單位和勞動者雙方共同決定，還是由用人單位單方決定？《勞動合同法》及相關的法律法規對這些問題沒有給出明確的答案。實踐中該規定的操作性也因此受到質疑，一旦協商未能達成一致意見，勢必造成規章制度的制定或重大事項久拖不決，用人單位很有可能在相當長一段時間內沒有勞動規章制度，這樣實際上就妨礙了用人單位經營自主權的實現。因此，對該問題立法應盡快做出明確規定。

第二，如果用人單位制定勞動規章制度，是與工會和職工代表共同決定的，那么，一旦出現用人單位的勞動規章制度違法，工會和職工代表是不是違法主體，要不要承擔法律責任以及要承擔什么樣的法律責任等問題，認識理論和實踐中亟待解決的問題。

第三，《公司法》第18條第3款規定：“公司研究決定改制以及經營方面的重大問題、制定重要的規章制度時，應當聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。”根據該條的規定，用人單位在制定規章制度時，“應當聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議”，但也僅僅是聽取意見，最終的決定權還是在用人單位。而《勞動合同法》規定是 “經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定”， 和《公司法》相沖突。如果嚴格執行《勞動合同法》的規定，就需要修改《公司法》，否則就會出現兩部法律“打架”的尷尬局面，更會出現有的用人單位合法規避《勞動合同法》中關于用人單位制定勞動規章制度程序的規定，也會使勞動爭議仲裁機構、人民法院在審查用人單位規章制度制定程序的合法性問題時無所適從。因此，對此問題迫切需要有關機關對該問題作出明確規定。

第四，關于制定程序違法的勞動規章制度的效力問題。根據《勞動合同法》的規定，用人單位的勞動規章制度必須同時具備內容合法和制定程序合法兩個要件，才能發生法律效力。但是，實踐中，大量私營企業、個體工商戶的勞動規章制度不符合《勞動合同法》關于勞動規章制度制定的民主程序。而且，《勞動合同法》頒布以前，企業根據《公司法》制定的勞動規章制度，基本上都不符合《勞動合同法》規定的民主程序。由此帶來的問題是，在制定時不符合民主程序，存在一定瑕疵的勞動規章制度，其效力該如何認定？

廣東省高級人民法院、廣東省勞動爭議仲裁委員會聯合制定的《關于適用<勞動爭議調解仲裁法>、<勞動合同法>若干問題的指導意見》（粵高法發[2008]13號，以下簡稱《指導意見》）第20條規定：“用人單位在《勞動合同法》實施前制定的規章制度，雖未經過《勞動合同法》第四條第二款規定的民程主序，但內容未違反法律、行政法規及政策規定，并已向勞動者公示或告知的，可以作為用人單位用工管理的依據。《勞動合同法》實施后，用人單位制定、修改直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，未經過《勞動合同法》第四條第二款規定的民程主序的，原則上不能作為用人單位用工管理的依據。但規章制度或者重大事項的內容未違反法律、行政法規及政策規定，不存在明顯不合理的情形，并已向勞動者公式或者告知，勞動者沒有異議的，可以作為勞動仲裁和人民法院裁判的依據。”《指導意見》認可了《勞動合同法》實施前用人單位未經過《勞動合同法》第四條第二款規定的民程主序制定的規章制度的效力，對《勞動合同法》實施后制定程序有瑕疵的規章制度持寬容態度。應該說該規定比較適合我國目前的實際狀況，是各方博弈的結果。但是，如果將《勞動合同法》實施后本有條件能夠按照《勞動合同法》規定的民主程序故意未按民主程序制定的規章制度也認定其效力，不僅違反了《勞動合同法》之規定，使《勞動合同法》的尊嚴受到影響，也會在實踐中造成惡劣影響，用人單位制定勞動規章制度的民主程序將難以貫徹。

注釋：

王益英主編.外國勞動法和社會保障法.中國人民大學出版社，2001年版，第269頁.

[日]荒木尚志，李坤剛，牛志奎譯.日本勞動法.北京大學出版社，2010年版，第42頁.

江蘇省高級人民法院、江蘇省勞動爭議仲裁委員會《關于審理勞動爭議案件的指導意見》（蘇高法審定[2009]47號）第十八第二款規定：“用人單位在《勞動合同法》實施后制定、修改規章制度，經法定民主程序與工會或職工代表協商，但未達成一致意見，若該規章制度的內容不違反法律、行政法規、不存在明顯不合理的情形，且已向勞動者公示或者告知的，可以作為處理勞動爭議的依據。”

參考文獻：

[1]王全興.勞動法.法律出版社，2008年版.

[2]林嘉.勞動法和社會保障.中國人民大學出版社，2011年版.

[3]馮濤.勞動合同法研究.中國檢察出版社，2008年版.

[4]袁紹義.勞動合同法理論與實務研究.光明日報出版社，2010年版.

[5]肖進成.勞動合同法的理論、實踐與創新.光明日報出版社，2010年版.

[6]楊繼春.企業規章制度的性質與勞動者違紀懲處.法學雜志.2003年第5期.

[7]吳麗萍.論用人單位規章制度.甘肅政法成人教育學院學報.2007年第1期.

[8]李坤剛.關于企業內部規章制度立法的思考.安徽大學學報.（哲學社會科學版）.2001年第25期.

[9]夏蕾.論‘用人單位規章制度’的法律性質及其制定程序民主化.勞動保障世界.2008年第11期.

[10]馬愛華.我國企業勞動規章制度存在的問題及其對策.政法學刊.2011年第2期.