論聯(lián)合國全球環(huán)境治理行為的自主性和局限性

摘 要 全球生態(tài)環(huán)境的治理問題是國際社會日益關注的非傳統(tǒng)安全問題。本文主要討論了聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中的自主性行為，并對其自主性行為的局限性加以分析。一方面肯定了聯(lián)合國自主性行為對全球環(huán)境治理的重要意義，另一方面，由于這種自主性行為存在一定的局限，因此并不能從根本上解決全球環(huán)境問題。

關鍵詞 聯(lián)合國 全球治理 自主性行為 局限性

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A

從聯(lián)合國自身發(fā)展情況看，1945年世界各國簽署的《聯(lián)合國憲章》并未包含環(huán)境保護和治理的相關內容，環(huán)境問題并不在聯(lián)合國議程范圍之內。除了一些科學家和非政府組織進行環(huán)境問題的研究之外，國際上幾乎沒有什么關于環(huán)境問題的多邊計劃。然而，這種情況自聯(lián)合國人類環(huán)境會議召開以來發(fā)生了很大變化，環(huán)境問題此后在聯(lián)合國體系范圍內日益重要。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會（UNCSD）等專門機構相繼建立，聯(lián)合國主導的全球環(huán)境治理機制逐漸形成。本文主要關注聯(lián)合國全球環(huán)境治理行為的自主性和局限性。

一、 聯(lián)合國全球環(huán)境治理行為的自主性

所謂全球環(huán)境治理機制，主要包括了以聯(lián)合國為主導，各國政府參與、全球市民社會廣泛予以關注的全球環(huán)境治理網絡；以《聯(lián)合國海洋公約》、《保護臭氧層維也納公約》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等為代表的環(huán)境立法機制；以斯德哥爾摩聯(lián)合國人類會議、1992年里約熱內盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會和2002年南非約翰內斯堡世界可持續(xù)發(fā)展大會為代表的全球環(huán)境會議機制。聯(lián)合國并非最早、也非唯一關注全球環(huán)境治理的機構，眾多非政府組織，如綠色和平運動（Green Peace）、地球之友國際（Friends of the Earth International）對全球環(huán)境治理機制的建立具有重要的推動作用。早在20世紀六十年代，各類非政府組織就在污染、核試驗、捕鯨等環(huán)境問題上游說相關政府，但收效甚微。只有聯(lián)合國能夠匯聚國際社會的預期，形成共同的偏好。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議召開，提出了《行動計劃》，建立了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，環(huán)境問題才日益引起國際社會的關注，從自然科學議題轉變?yōu)閲H政治議題。

那么，環(huán)境治理中的聯(lián)合國如何體現(xiàn)國際組織在國際關系中的自主性行為呢？按照委托—代理模式的解釋，國際組織具有集中性、獨立性等特征，能夠保證成員國獲得通過其他方式難以獲得的收益。因此，成員國會授權給國際組織來執(zhí)行各種政策任務。但由于國際組織是一個實實在在的組織機構，其內部的職員關心組織的存在、希望獲得更多的預算、更多的組織機構以及更多的執(zhí)行機會。所以國際組織具有自身的機構利益。由于成員國在監(jiān)控國際組織上存在巨大的成本問題，因此，國際組織能夠產生自主性的行為。

委托—代理模式能夠解釋聯(lián)合國為什么是具有自主行為的國際組織，但很難解釋聯(lián)合國為什么通過自身的自主行為建構了環(huán)境治理這個議題。這種解釋模式將國際組織自主性的根源歸因于國際組織具有自身的結構利益，這并不符合聯(lián)合國人類環(huán)境會議后全球環(huán)境治理的現(xiàn)實。1972年后，聯(lián)合國發(fā)起和主持的旨在解決全球環(huán)境問題的會議超過1000多次，促使成員國締結了眾多的環(huán)境公約，主要包括《聯(lián)合國海洋公約》、《保護臭氧層維也納公約》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以及締約方的《京都議定書》，提出了一系列具有遠見的概念、原則和規(guī)范。引起了整個國際社會對全球環(huán)境問題的關注和對環(huán)境問題治理的思考。可以說，正是聯(lián)合國的自主性行為，建構了國際社會全球環(huán)境治理的議題。聯(lián)合國的這種自主性行為很難界定在僅僅是國際組織自身的結構利益上面。因此委托—代理模式與其說能夠有效地解釋聯(lián)合國的自主行為，不如說僅僅賦予了國際組織一種行為自主的身份。

邁克爾·巴特尼和瑪莎·芬尼莫爾將國際組織作為官僚機構加以考察，在他們看來，國際組織作為一種官僚機構，被賦予了理性—合法的權威。然而國際組組織也從授權過程、道德訴求和專業(yè)知識中獲取權威，這些方面聯(lián)合起來給予了國際組織行動的權威，并且提供了自主性的基礎。正是由于國際組織在創(chuàng)建時被授予的理性—合法權威以及具有的授予性權威、道德性權威和專業(yè)性權威，使得國際組織能夠運用權威以及知識和規(guī)則來管制（regulate）和構建（construct）世界。豍國際組織的自主性行為主要通過三種相關機制來進行：對世界加以分類，把問題、行為體和行動分成不同的范疇；確定社會性世界中的意義；表述和傳播新的規(guī)范和規(guī)則。豎

作為一種官僚機構，聯(lián)合國先天具有理性—合法的權威，這種權威的獲得來自各成員國的授權。1972年113個國家參加了斯德哥爾摩人類環(huán)境會議，會議決定成立聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，執(zhí)行和推進聯(lián)合國環(huán)境計劃的目標。聯(lián)合國擁有環(huán)境治理的整套機構和工作人員，有來自成員國對全球環(huán)境治理的授權。此外，聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中還具有道德性權威和專業(yè)性權威。在全球環(huán)境治理中，聯(lián)合國通過協(xié)調與成員國政府、其他國際組織、市民社會的行動和合作來推廣歷次全球環(huán)境會議通過的各項原則和規(guī)范，提出了不少環(huán)境治理的創(chuàng)新性概念，如代際權利（intergenerational rights）、“第三代”環(huán)境人權、“共同空間”等。在確保環(huán)境的過程中平衡國家的主權與國際社會的矛盾。如《聯(lián)合國海洋公約》規(guī)定：“ 國家擁有開發(fā)與它們環(huán)境相一致的資源的至高權利”，但是附加了限制，即必須“與它們保護和保全海洋環(huán)境的責任相符合”。因此聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中具有的道德權威是其行為自主性的來源之一。此外，聯(lián)合國還具有專業(yè)性的權威。由于全球環(huán)境問題的復雜性和不確定性，決策者在環(huán)境治理中不得不求助于相關專家。科學知識在全球環(huán)境治理中的作用尤為重要。正因為如此，一些學者提出了通過“認知共同體”豏來進行環(huán)境治理的理念，而由于全球環(huán)境問題的復雜性和跨國性的特點，聯(lián)合國在協(xié)調各國科學家之間的交流，構建“認知共同體”解決環(huán)境問題方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。《地中海行動計劃》和保護臭氧層的《維也納公約》及《蒙特利爾議定書》便是聯(lián)合國推行“認知共同體”進行全球環(huán)境治理的成功典范。此外，聯(lián)合國通過對全球環(huán)境信息和環(huán)境狀況的搜集、解釋和評估，掌握了大量單獨國家難以掌握的專業(yè)信息和知識。以聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署為例，環(huán)境規(guī)劃署建立了全球資源信息數(shù)據(jù)庫，涉及人口和陸界環(huán)境、越界資源問題和自然災害等領域，在針對新的環(huán)境議題和新近出現(xiàn)的環(huán)境威脅作出早期預警方面作出了貢獻。豐

聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中采取的自主性行為包括：（1）完成了對發(fā)展和環(huán)境的概念界定，提出了《行動計劃》這一具有政策導向性的文件，斯德哥爾摩人類環(huán)境會議討論了為環(huán)境質量而規(guī)劃和管理人類居住地，自然資源管理的環(huán)境問題、對污染物及其危害的辨別和控制、環(huán)境問題的教育、信息、社會和文化等方面問題，發(fā)展與環(huán)境等與環(huán)境治理緊密相關的內容。（2）建立了新的機制框架。新成立的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署作為聯(lián)合國負責協(xié)調各成員國和聯(lián)合國內部系統(tǒng)內環(huán)境問題的機構，在全球環(huán)境治理中日益發(fā)揮了重要作用。規(guī)劃署每年發(fā)表的《世界環(huán)境狀況》年度報告明確了國際社會目前的環(huán)境狀況以及如何采取行動。（3）促進了大量環(huán)境法的制定和實施。對環(huán)境保護起到憲法作用的《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國海洋公約》、《保護臭氧層維也納公約》、《氣候變化框架公約》等環(huán)境立法都是在聯(lián)合國框架內制定和實施的，在全球環(huán)境治理中發(fā)揮了重要作用。（4）主持召開了一系列對人類社會發(fā)展影響深遠的環(huán)境會議。除1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議外，聯(lián)合國主持召開的重要的國際環(huán)境會議還包括1992年里約熱內盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會和2002年南非約翰內斯堡世界可持續(xù)發(fā)展大會。

從上述論述中不難發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國主要通過管制和構建兩種方式來實現(xiàn)行為自主的。聯(lián)合國通過建立全球資源信息數(shù)據(jù)庫，并對這些信息加以公布，使成員國遵守相應的環(huán)境公約。此外，聯(lián)合國通過環(huán)境治理領域的議程設置、建立渠道、提供場所來管制成員國的行為，通過經濟措施、資金援助、技術轉讓、建立信息知識網絡、監(jiān)督評價等約束各行為體的行為，引導國家的行為和偏好與現(xiàn)存的規(guī)則和授權一致。由于聯(lián)合國在全球環(huán)境領域中具有的多樣性權威，對構建全球環(huán)境治理具有決定性的優(yōu)勢。聯(lián)合國通過全球環(huán)境會議和各種環(huán)境規(guī)約所確立的原則、規(guī)范，構建了全球環(huán)境治理的國際社會現(xiàn)實。

二、 聯(lián)合國全球環(huán)境治理行為的局限性

從國際組織自主性的視角分析聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中的行為，有助于我們理解聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中的意義。毋庸置疑，聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中的重要性無可替代。聯(lián)合國主導下的全球環(huán)境治理機制，增強了國際社會對環(huán)境保護的關注，提高了人們的意識，促進了國際社會在環(huán)境治理上協(xié)調立場，達成規(guī)約，為人類社會最終實現(xiàn)全球環(huán)境問題的善治奠定了基礎。

然而，國際組織的自主行為對國際關系的意義并非總是積極的，聯(lián)合國在實現(xiàn)全球環(huán)境善治目標的道路上也并非一帆風順的。進入21世紀，國際社會在全球環(huán)境治理領域陷入了僵局，以美國政府退出《京都議定書》和聯(lián)合國哥本哈根世界氣候大會談判最終度僅達成無約束力的協(xié)議并為取得預期的成果為主要代表，國際社會在反思之余，要求改革全球環(huán)境治理機制的呼聲不斷高漲，處于全球環(huán)境治理中心的聯(lián)合國在治理中的局限性引起了人們的普遍關注。

首先，國際組織的系統(tǒng)失靈和功能紊亂制約著聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中行為自主性的發(fā)揮。

堅持國際組織中心視角的學者也認識到國際組織發(fā)揮行為自主性的局限，邁克爾·巴特尼和瑪莎·芬尼莫爾在論著中專門分析了國際組織功能紊亂的行為，將其稱作“國際組織的病癥”。豑著名的國際關系學者吉烏利奧·加拉羅蒂在《國際組織的局限性：國際關系管理中的系統(tǒng)失靈》一文中論述了國際組織系統(tǒng)失靈的狀況。豒指出同經濟學中存在“市場失靈”和管理學中存你在“政府失敗”一樣，國際組織也會因其內在的局限性而產生系統(tǒng)失靈。加拉羅蒂認為國際組織自身存在著四種類型的國際組織系統(tǒng)失靈，即管理復雜的、緊密耦合的體系、不良的替代效應、爭端激化和道德風險。國際組織系統(tǒng)失靈的存在對國際關系產生負面或不穩(wěn)定的影響。巴特尼和芬尼莫爾則更加關注引起國際組織功能紊亂的內部文化上，指出常規(guī)性（routinization）與官僚機構的專門化和部門化石導致國際組織病態(tài)行為的構成性特征。前者可能導致整體的使命和更大規(guī)模的社會目標模糊起來，后者則能夠限制官僚們的視野，官僚機構對規(guī)則、專門化和部門化的強調，在很多方面產生了病態(tài)行為。主要包括理性化的非理性、普遍主義、越軌行為的正常化、組織隔離和文化爭執(zhí)。

在全球還擊概念治理機制中，聯(lián)合國作為世界上規(guī)模最大、結構最復雜的國際組織，存在著系統(tǒng)失靈和功能紊亂的危險。聯(lián)合國自身的機構、計劃與眾多的委員會之間，專門機構之間以及他們與聯(lián)合國之間缺乏協(xié)調，以至于帕特里西·波妮感慨“聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署像其創(chuàng)立的那樣能夠成功地在聯(lián)合國體系內外協(xié)調環(huán)境計劃的想法很早就被拋棄了”。如何降低聯(lián)合國的系統(tǒng)失靈和減少功能紊亂，成為聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中進行機構改革的主要任務。

其次，聯(lián)合國內部環(huán)境治理機構設置的不合理也制約著聯(lián)合國行為自主性的發(fā)揮。

在聯(lián)合國內部存在著環(huán)境問題多頭治理的現(xiàn)象。作為聯(lián)合國進行全球環(huán)境治理的主要機構，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署自成立以來在環(huán)境領域的治理中發(fā)揮了重要作用。但是，除了環(huán)境規(guī)劃署外，聯(lián)合國其他的部門性專門機構也在全球環(huán)境治理中發(fā)揮作用，如國際海事組織、聯(lián)合國糧農組織、世界衛(wèi)生組織、世界氣象組織、國際勞工組織、聯(lián)合國教科文組織、國際原子能機構，都擁有在環(huán)境領域進行治理的廣泛權力。甚至一些金融機構，如世界銀行、國際貨幣基金組織，由于在提供資金援助方面的特殊地位，近年來也不斷強化對環(huán)境治理的權力。這一方面說明了全球環(huán)境問題涉及的范圍之廣、難度之大，需要跨部門的協(xié)調和合作，另一方面也表明聯(lián)合國內部機構在環(huán)境治理領域存在著功能重疊、冗員等現(xiàn)象。由于聯(lián)合國在設定目標和環(huán)境規(guī)劃時必須取得一致意見，因此，內部機構設置不合理構成了影響環(huán)境治理的制度障礙，進而對聯(lián)合國在環(huán)境治理中的自主行為形成了局限。

最后，國際社會政治結構的現(xiàn)實也制約了聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中的自主行為。

有學者認為生態(tài)環(huán)境危機及由其引發(fā)的國際環(huán)境治理使國內的界限逐漸模糊，傳統(tǒng)國家主權受到制約并相對弱化。豓這種觀點是描述性的而非規(guī)定性的。主權國家按權力分配形成的國際政治結構仍然是制約聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中發(fā)揮行為自主性的最大制約因素。即使在與人類社會發(fā)展相密切聯(lián)系的生態(tài)環(huán)境領域，權力斗爭的陰影依然存在。一些發(fā)達國家從自身的國家利益出發(fā)，將全球環(huán)境治理機制當作權力斗爭的武器和場所，以2009年哥本哈根氣候變化會議為例，發(fā)達國家在會上極力否定《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確定的“共同但有區(qū)別的責任”的原則，要求廢除《京都議定書》，要求發(fā)展中國家與發(fā)達國家一樣承擔強制減排義務，甚至分化新興國家與發(fā)達國家，導致氣候變化會議陷入僵局。這表明權力斗爭的陰影在全球環(huán)境治理領域依然存在，制約了全球環(huán)境治理機制深入發(fā)展，也影響了聯(lián)合國在環(huán)境治理中，行為自主性的發(fā)揮。

三、結論

聯(lián)合國對當今全球環(huán)境治理的重要性毋庸置疑.自1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議召開以來，聯(lián)合國主導下的全球環(huán)境治理機制逐漸形成和發(fā)展起來，提高了全人類對全球環(huán)境保護的意識，建立和完善了國際社會和國家層面的環(huán)境保護的原則、規(guī)范、立法以及相應的制度安排，世界各國在多邊主義下協(xié)調環(huán)境治理的立場、付諸行動，為人類社會實現(xiàn)全球環(huán)境“善治”的目標打下了堅定的基礎。

從國際組織行為自主性的視角出發(fā)，考察聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中的行為特征及其對環(huán)境治理的意義，有助于我們從學理和實踐上更加全面的理解全球環(huán)境治理的現(xiàn)實。認識到國際組織的自主性行為，并非對國家在無政府狀態(tài)下的國際社會的簡單否定，而是重要的補充。國家建立國際組織并通過授權賦予了國際組織的行為自主性，并在很大程度上塑造和制約國際組織的行為。但國家和國際組織之間的關系并非簡單的單向發(fā)號施令，而是相互影響、相互塑造的雙向互動過程。聯(lián)合國管制和建構全球環(huán)境治理的行為離不開成員國的支持，與此同時，聯(lián)合國的行為也提升了成員國對全球環(huán)境治理的認知并塑造了成員國的行為。

認識國際組織行為自主性的同時，也不可否認國際組織自主行為的局限。聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中仍存在很多問題。一方面，無政府狀態(tài)下的國際政治結構制約著聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中自主性行為的發(fā)揮，另一方面，聯(lián)合國內部也存在機構設置的不合理以及存在的系統(tǒng)失靈和功能紊亂的現(xiàn)象。實現(xiàn)全球環(huán)境治理的“善治”目標，現(xiàn)實的做法是一方面要提高聯(lián)合國在全球環(huán)境治理中的權威增強授權，提供足夠的環(huán)境治理資金。另一方面，聯(lián)合國環(huán)境治理機構也要進行改革，改變體制僵化、指責重復和資源浪費的現(xiàn)狀，減少和避免治理中的系統(tǒng)失靈和功能紊亂，從而有效地發(fā)揮聯(lián)合國在球環(huán)境治理中的作用。