加強地方政府債務融資改革措施建議

我國《預算法》明確規定，地方政府不允許自行舉債。但是這并不意味著地方政府不存在債務，實際上地方政府通過成立城市開發投資公司（以下簡稱城投公司）間接地進行了預算外借債。目前，對于地方政府預算外債務總額的統計不一，最高報道超過了GDP的30%以上。正是利用預算外融資，我國城市基礎設施建設才得以大規模的開展。

但是，隨著經濟進一步發展，這種預算外借貸存在的問題和局限性也越發顯著，如債務不透明且缺乏約束；大量隱形或負有負債使地方債務負擔沉重；對銀行資產質量有潛在影響；缺乏整體性的設計、規范及監督機制；缺失具有深度和多元化的地方信貸市場等。

禁止地方政府借貸不是問題的出路，因為債務融資仍將是我中國城市化的重要驅動力。我國之所以能將超過每年GDP10%的投資用于基礎設施建設——這遠高于發展中國家3%-4%的平均水平，很大程度上是因為城投公司基于土地及大量國民儲蓄而進行的信貸債務融資。同時允許地方政府進行債務融資有諸多好處：市場準入會促使地方政府遵守市場規則及報告要求，因此有助于提高財政透明度、加強預算、金融管理，并改進政府治理。規范地方政府的債務融資還能夠促進金融市場的發展。

所以解決問題的關鍵是制定相關政策法規以規范地方融資，在從債務融資中獲益的同時，管控違約風險及宏觀經濟風險。目前，我國已經采取了諸多重大舉措，北京、廣東和浙江已啟動管控債務風險的改革；由標普對十幾家挑選出來的城投公司進行信用狀況評估的試點項目已啟動。為了在省級借貸方和債務償還之間建立聯系，作為財政刺激政策的一部分，我國首次允許省級政府發行債券，但作為過渡，由財政部代發。

進一步的制度革新需要解決兩個挑戰：第一是把中央政府給地方政府的直接貸款轉換成地方政府的市場借貸；第二是更好的規范城投公司在金融市場直接融資。具體改革措施建議如下：

1、建立發債事前監管制度。首先對地方政府從借債目的、舉債類別、發債程序、融資來源、資金管理、投放范圍到債務償還都應該有明確的法律規定。其次，應建立監管指標，可以采用償債比率、當期預算平衡和擔保限制等指標，并制定中期財政規劃便于監察債務融資的可持續性。最后，應進行財務透明化和預算改革。把財務透明作為城投公司進入資本市場和發債卷的先決條件，由評級機構參照國際標準對城投公司進行信用評估。

2、建立事后破產防御體系。當某個地方政府或城投公司面臨破產時，政府不挽救是不現實的，但無條件的政府援助會加大道德風險，鼓勵不負責任的借款行為。所以應建立有效的財政監管措施，降低破產的可能性。近期可開發財務惡化狀況和破產可能性評估系統，對地方財政進行實時監測和早期干預，防止地方政府從財務惡化走向破產。遠期可以開發一套更系統化的無力支付監控體系，包括債務重組制度和索償優先次序架構。同時，要借鑒國際經驗，完善破產司法體系。

3、監管城投公司債務。鑒于城投公司持有大量債務，首先要對其債務，包括地方政府對它們做的擔保，進行評估和量化。可以要求銀行和其他金融機構報告債務的數量、類型及結構，通過信用評級系統，評估借債方的償債能力。其次，要為城投公司今后的融資建立事前監管，對借債類型、目的和舉債流程做出規定。作為事前監管措施的一部分，可以規定城投公司長期借貸必須用于公共資本投資，規定運營收入占換債額的比率，以及建立對實物資產作抵押的規則和限制。地方政府可以為城投公司發債提供擔保，但需要符合一定的規定，比如地方政府總擔保額必須小于其收入的一定比例，以及單個城投公司從一個地方政府獲得的擔保額不得超過該地方政府對所有城投公司擔保額的一定比例。為控制并降低財務風險，應鼓勵城投公司發行收益債券。不同于地方政府發行的一般債券，收益債券是由地方政府特別工具機構發債，并有發債所支持的特定的項目中所產生收入流做為擔保的債券。它自我持續性融資功能強，并允許市場在執行債務限額、規避定價風險以及將資產經濟壽命與債務期限匹配方面發揮重要作用。在美國，收益債券占據了地方未償債務的總額的三分之二。一些配套改革也有助于收益債券的發展，包括：公司治理改革、基礎設施稅收設定管理法規、標準化報告、審計和市場披露要求等。

4、加強地方政府的債務管理能力。可以考慮在一些城市和省份及城投公司中進行債務管理模式試點，對地方政府和城投公司債券結構，如利率、期限、現金流、再融資風險和匯率風險等進行規定。像中央政府債務管理一樣，地方政府的債務管理也是一個建立并執行審慎管理實體債務戰略的過程。對現有債務及預算內外新增債務的管理，應該與地方政府的成本及風險偏好相吻合。

5、管理土地融資的財務風險。對于包括我國在內的大部分發展中國家的地方政府，土地資產都是基礎設施資金的重要來源，而且來自于土地交易的收入往往超過稅收收入和財政轉移支付。與各國監管地方政府借貸的制度相比，發展中國家大規模基建中的土地融資，大都缺乏嚴密監管和法規。土地出售比借貸往往更缺乏透明度。許多賣地行為都在預算外進行，這就很容易將賣地收入轉變成當期性預算。而且，基建融資中，銀行信貸部分的抵押往往是土地及對其升值的預估。近來許多國家土地價格出現急速下滑，構成了地方政府債務一個新的系統風險因素。所有這些因素都需要政府制定事前審慎監管規定，就像那些針對政府發債的制度一樣，來降低基建投資中與土地融資有關的財政風險和或有債務。短期內可進行的改革包括，對由土地及其他固定資產抵押的銀行貸款進行風險評估、為土地交易收入建立土地信托或特別基金，并禁止將賣地或土地租賃收入轉變成當期性預算。長期改革應對土地進行資產管理、規定抵押或貸款比率、將土地融資與中期財政規劃和資本預算關聯起來。

6、推進地方政府融資市場化改革。我國擁有大量的國民儲蓄，而快速的城市化進程創造了大量的基建需求。地方政府金融市場可以幫助將大量的儲蓄轉變成基建投資。為基礎建設開辟更多具有競爭力、多元化的融資來源，讓各種金融工具的競爭帶來融資成本的降低，是非常值得推薦的作法。地方政府債務越趨向于市場定價，從經濟的角度看資源使用就更加有效。應該在貸方建立競爭市場，以確保最低的資金成本和可持續的資金來源。這就意味著打破“市政銀行”的壟斷，使銀行放貸和債券發行采用相同準入標準。許多美國的監管制度都是由市場參與者自己或是通過市場行為發展出來的。美國地方政府信貸市場受益于200年的實踐，在此期間，投資者深刻體會了債務違約的后果，并且深知上級政府并不一定會為下級機構的違約來還債。而利用市場約束手段，依靠債券市場中信用評級機構以及金融中介、社會結構的力量， 對地方政府信用進行評級， 對于監控地方政府債務風險也能起到積極作用。

（作者：武漢市城市建設利用外資項目管理辦公室，研究生，中級經濟師，研究方向：建筑經濟）

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