集中連片特殊困難地區扶貧開發的戰略革新

一、集中連片困難地區的界定和特征

（一）集中連片困難地區的界定。

“集中連片”地區，早在20世紀80年代中期就被提出，它伴隨扶貧開發的產生而產生。當時把全國貧困地區分為18大片區，如：秦巴中高山區、陜北白于山區、黃河沿岸土石山區等。“集中連片” 地區，一般都在村與村、鄉與鄉、縣與縣、市與市，甚至省與省的結合部。

“特殊困難”地區，也稱為“特殊類型困難”地區。“特殊困難”，主要指生存環境惡劣、基礎設施薄弱、公共服務滯后，常規扶貧手段舉措難以解決貧困人口脫貧致富問題，扶貧任務異常艱巨，扶貧難度大、投入成本高等。

關于“集中連片特殊困難”地區的提法，最早由溫家寶總理在2010年7月召開的“西部大開發工作會議”上提出來的。結合“集中連片”地區和“特殊困難”地區的概念，可以把集中連片特殊困難地區界定為是因自然、歷史、民族、宗教、政治、社會等原因，一般經濟增長不能帶動、常規扶貧手段難以奏效、扶貧開發周期性較長的集中連片貧困地區和特殊困難貧困地區。2011年，國家確定了14個集中連片特殊困難地區，涵蓋的貧困縣達679個。

（二）集中連片特殊困難地區的基本特征。

集中連片特殊困難地區基本特征是“集中連片”和“特殊困難”。這些地區具有如下特征：

首先，貧困現狀集中連片。“集中連片”即人口集中，地域連片。貧困人口集中分布在山區、丘陵地區或限制開發區；區域主要分布在山區，特別是群山連綿區。其次，貧困成因復雜多樣。貧困成因既有自然的、社會的，又有民族的、宗教的；既有歷史的、政治的，也有現在的、體制的。再次，貧困程度深沉難解。貧困問題不僅在于貧困面積大、貧困人口眾多，而且重要的是貧困程度深，解決難度大，具有人口困難、財政困難、扶貧困難的綜合性。

二、集中連片特殊困難地區致貧的原因分析

長期以來，地處偏僻的地理條件和封閉保守的文化與環境，使得集中連片特殊困難地區在改革開放的大環境中處于落后的地位，影響了片區人民生活水平的提高和幸福質量。導致集中連片特殊困難地區貧困的原因主要有以下幾個方面。

（一）可利用自然資源匱乏，自然災害頻發。

集中連片特殊困難地區農民人口多，人均耕地少，山多田少，地理條件差，可開發利用的自然資源相對缺乏，無法吸引外界投資發展。大部分貧困地區老百姓只能靠種糧和一些基本的種、養殖為生，年輕人主要靠外出打工為生。此外，集中連片特殊困難地區貧困群眾絕大部門都居住在庫(湖)區，山區和地質災害區。交通不便，信息不靈，用電不保障，居住環境簡陋，人均耕地少，就學就醫難是制約其發展的根本原因。水災、風災、澇災、山洪、泥石流、山體滑坡和大面積的旱災、冰凍雨雪災害、蟲災等自然災害是連片集中貧困地區易發的自然災害。

（二）道路交通不便，基礎設施薄弱。

由于集中連片特殊困難地區人員居住比較分散，不但修路的成本高，而且修路的收益也沒有平原地帶來得快速而明顯。山區公路大多數技術等級較低，修建的路面一般僅有4.5米，或者3.5米。山區的公路還存在嚴重的車輛行人混合通行問題。集中連片特殊困難地區的道路交通已經遠遠不能滿足當今交通條件要求，多數還成為通村道路瓶頸。不便利的交通是導致本地區長期落后面貌的最主要因素。集中連片特殊困難地區的其他基礎設施狀況也明顯發展滯后，普遍低于其它地區，特別是農業基礎設施薄弱，水、電、通訊等情況都落后。由于基礎設施落后，直接導致農民生產成本增加，農民的增收致富難度加大。

（三）文化觀念保守，勞動技能低下。

集中連片特殊困難地區文化觀念較之沿海和平原地帶是保守的。無論是政府工作人員，還是當地留守居民，都相對缺乏創新意識和開拓意識。保守的主要原因是這里與外界缺乏交流，教育條件也非常有限。集中連片特殊困難地區不但地理位置、交通不便利，而且歷來經濟中也是自給型，所以外來人口相對較少，與外界缺乏交流溝通，山區內的居民更是如此，思想趨向保守。

由于地處偏遠山區，信息閉塞，農村勞動力普遍觀念陳舊，綜合素質不高，就業致富能力差。群眾接受新思想、新技術的能力有限，發展現代農業缺乏技術支撐，科技對農業增長的貢獻率不高。從勞動力的就業情況來看，絕大部分貧困戶都在本地從業，而且從事單一的種植業和家庭式的養殖業，很少有人經營第二、三產業。據調查，有70%的貧困戶家庭主要依賴傳統農業。

（四）經濟結構不合理、外部依賴性很強。

在大部分連片特困地區，經濟結構單一，發展規模小，產業化水平低，以糧為綱仍然是大多數貧困戶的主要生產方式。部分地區已發展了種植、養殖業的貧困群眾，也由于后續投入資金不足、市場化程度低、銷售渠道較窄、加工業落后，難以形成規模，市場競爭能力普遍較弱，增收速度緩慢。

同時，綠色、特色和優勢農牧業尚未得到有效發展，貧困戶的發展更是滯后。非農產業發展緩慢，帶動能力弱，短時期內難以形成產業優勢和經濟優勢。這導致集中連片特殊困難地區所生產的農副產品和資源性產品都靠外銷，創新能力不足，對外依賴加重，成為低端供貨商。這種依賴主要體現在兩個方面：經濟動力、經濟收入依賴于外部，經濟投入主要依賴于國家財政支持。

（五）扶貧資金投入不足，財政支持缺乏長效機制。

目前對集中連片特殊困難地區的扶貧開發主要是以項目的形式來進行，而中央和省市的項目資金下來大都要求縣鄉財政進行配套。由于廣大貧困地區經濟實力普遍不強，地方財政扶持資金有限，而貧困村基本沒有收入來源，基本就是“吃飯財政”，地方財力壓力大。

另外，財政對支農的投入不足問題也越來越嚴重，特別是對農業基礎設施的投入不足尤為突出。這一點也制約了特殊困難地區農村經濟發展和農民生活水平的提高。財政支農結構不盡合理，表現為用于人員供養及行政開支比例較高，而用與農業基礎設施等建設方面的支出比重較低。特別是一些關系農業發展全局的基礎性、戰略性、公益性項目，如農業防災體系建設、社會化服務體系建設等，缺乏足夠的投入保障。

三、集中連片特殊困難地區扶貧開發的戰略革新

經過多年的努力，集中連片特殊困難地區在扶貧開發方面采取了多種模式，并取得了一定的成效，例如“造血”扶貧、對口幫扶、整村推進、移民搬遷等模式。現今扶貧開發需要在此基礎上，吸納最新的時代精神和客觀考量，從更加宏觀、全面和聯系的角度來尋求最適合的戰略，建立最新的發展模式。

（一）基礎先行戰略——大力發展基礎設施和基礎事業。

集中連片特殊困難地區當前最突出的問題就是基礎設施和基礎結構方面的巨大缺口。所以，扶貧開發和的新戰略必須著重強調基礎先行戰略，要將基礎設施和基礎事業的發展放在第一位。根據集中連片特殊困難地區的地理狀況和地理格局，選擇最佳的城市和鄉鎮作為道路樞紐點，重點投入資金建設道路交通樞紐中心，作為連接和輻射整個地區的關鍵環節。全面改造提升貧困地區的公路等級和通達程度。加快實施農村飲水安全工程，加大改水改廁力度，完善村內供水設施，使連片貧困地區群眾都能飲上安全衛生清潔水，預防地方病的發生。此外，基礎教育方面，應該加大投入，力爭在一定時期內達到國家規定的標準。投入一定的資金改善幼兒教育和小學教育條件，本著就近入學和節約資源的雙原則，保證每個孩子都能夠安全、便利和順利的上學。

（二）財政支持戰略——建立長效財政扶持機制。

發展集中連片特殊困難地區，財政資金的缺乏是最大的困難，因此必須對基礎設施和基礎事業給以最大程度的支持。而這種支持也不能是一時的、選擇性的，而是長期的、普遍的。中央可以設立專項財政轉移支付，支持這一地區在道路交通、水利設施、基礎教育、醫療衛生等方面全面提升和補充完善的資金。對主要的農業予以專項財政支持，中央可以設立若干項拳頭農業項目，給予長效的支持，保證這一產業在結構調整、技術革新和市場開拓方面不斷進步。針對處于特別困難的生活狀態下的群體，應該發放更加寬松的普惠式的財政救助資金，給予其長期的社會保障資金，讓其家庭能夠享受到最起碼的生活待遇。長效的財政扶持機制可以整合中央資源，真正有效地推動地方經濟社會的發展。

（三）素質提升戰略——加強文化技能培訓。

提高貧困人口素質，開展農村實用技術培訓，有針對性的勞動技能培訓能使貧困人員在較短時間掌握新的技能，增強農戶自我積累和自我發展的能力。適當提高補助標準，針對貧困勞動力的不同需求以及自身的素質特征，采用相適應的培訓方式。例如，加大“雨露計劃”中長期培訓和實用技術培訓的比例，開展農村實用技術培訓，使大多數貧困人口掌握一至二項適合當地產業開發實用技能。重點抓好農村科技示范戶和致富能人的培訓工作，努力培養一批鄉土技術人才隊伍。積極組織貧困群眾參與產業開發，引進新技術，新品種的培訓，使貧困群眾都能熟練掌握新技術，并成為產業開發的主力軍。

（四）人才輸入戰略——輸入吸納優質人才。

目前集中連片特殊困難地區的貧困還有一個重要的原因就是人才的貧困，人才的匱乏已經成為制約特困地區發展的重要瓶頸。人才是扶貧開發和經濟社會發展的關鍵，沒有人才即使再投入更多的資金也不能解決根本問題。要實施人才輸入戰略，不能僅僅依靠外部人才的輸入，首先是需要健全和完善本地區的人才自我生產能力，在本地區建立地域性人才培養中心，尤其是在公共事業管理和公共服務方面的人才。并且建立各種激勵機制，鼓勵本地區的人才能夠留在本地，服務于本地。其次，建立人才專項基金，以一種專項基金的方式給予一些人才一定的福利待遇和特定的人才基金，以此來吸引和輸入高層次人才，提高本地的公共服務水準。此外，為了留住好不容易引進來的專業人才，建立專門的高層人才開發中心。

（五）資源整合戰略——制定合理平衡開發方案。

有些集中連片特殊困難地區蘊藏著比較豐富的資源，包括森林資源、水資源及文化歷史資源等。如何有效的保護這些資源，并進行合力的開發就成為扶貧開發的一個重要內容。首先是要對各種不可再生資源進行保護性開發，注重開發的質量和生態效益，實現保護與開發之間的平衡。對各種可再生資源要統一協調，優化整合，實現資源開發的效益最大化。對歷史文化資源要加強整合，形成統一合力，共享共有這一文化資源。在開發和利用過程中要注意從整體利益著眼，加強整合形成統一合力，為當地人民謀福。

（作者單位：廖金萍，江西農業大學南昌商學院；郭聯發，中共江西省委辦公廳）

參考文獻：

[1]中央蘇區集中連片特殊困難地區扶貧開發與新農村建設調研材料.

[2]江西省關于集中連片特殊困難地區財政扶貧政策調研報告.