試論風險預防原則中的平衡問題

一、 風險預防原則的概念及特征

（一）概念。

風險預防原則是指在環境資源保護工作中，采取可能的各種預防措施，防止環境問題的產生；在遇到嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不能以缺乏科學的、充分的、確定的證據為理由，遲延采取預防措施以防止環境惡化。

環境問題的產生是與經濟和社會發展相伴的，西方發達國家在走過了一段“先污染后治理”的彎路以后才逐步認識到，環境問題是在經濟發展過程中忽視自然規律的結果。如果在發展過程中注意統籌兼顧、采取預防措施，許多環境問題是可以防止的。即使出現一些問題，也可以控制在一定限度內。風險預防原則強調在科學上存在不確定性的前提下，也必須采取預防措施，這是對預防為主原則的進一步深化。這一原則符合環境問題所具有的高度科技不確定性的特征。一般情況下，只有在有科學證據證明存在嚴重的環境問題時，法律才要求采取適當措施，這使法律在解決環境問題上顯得較為被動。為此，我們認為，應該貫徹風險預防原則，只有這樣才能以較小的經濟代價取得較高的環境效益，才能真正實現可持續發展。

（二）特征。

從國際立法和國內立法的規定來看，法律對風險預防原則的規定呈現出以下幾個特點：

第一，環境風險的危害被懷疑達到了一定的程度，如嚴重的、不可逆轉的或重大的風險。

第二，從風險預防原則的目的來看，它是處理科學不確定性問題的。從一般的角度看，這種不確定性包括：是否存在環境風險的危害；如果存在，這種危害是否會發生；導致這種危害發生的原因即因果關系存在不確定性。

從目前大多數法律的規定看，風險預防原則設計的不確定性更多的是因果關系方面的。這種因果關系不確定的原因很多：缺乏科學知識或者證據；缺乏充分的確定的科學證據；沒有結論性的證據；沒有絕對明確的科學等。這些差異的存在因風險預防原則被運用的具體場合而不同。

第三，不確定性不能成為拒絕行動或遲延行動的理由，法律上的不行動至少是不正當的。一旦風險預防原則適用的門檻——嚴重的或者不可逆轉的環境損害的威脅等滿足后，就必須采取風險防范的措施預防環境損害的發生。當然，風險預防原則并沒有解決應當采取什么樣的措施，哪些措施是風險防范性的，在哪個時間點和在活動的那個階段采取風險防范的措施，但這并不妨礙采取行動的必要性，如果不采取行動的話，至少是不正當的。

二、 關于風險預防原則的極端說法

從各種法律文件對風險預防原則的規定可以看出，風險預防原則有強弱之分，因此就會存在關于風險預防原則的兩種極端說法。

（一）極端弱的風險預防原則。

極弱一段的風險預防原則近乎于防止原則，它持這樣一種思想：當行為與危害之間的因果關系得到了科學上的證明時，才應當采取行動防止該損失。

（二）極端強的風險預防原則。

極端強的風險預防原則是這樣一種思想：任何形式的活動如果不能被證明在環境上是安全的，都需要加以預防，這是正當的。

極端強的風險預防原則有兩個近乎絕對的特征：其一，零風險。極端強的風險預防原則認為，無論何時，當判斷存在一定的環境風險，預防措施便是強制性的，即使某一活動與其環境影響之間的因果關系存在不確定性；其二，不在乎代價。成本-效益分析可以說貫徹在人類生活的的各個方面，但極端強的風險預防原則認為，防范環境風險措施的代價或技術上的可行性與否不能被援引作為不履行防范風險義務的原因。只要風險達到一定的程度，有關的活動就不應當進行，無論做出禁止該活動進行的決定對工農業活動的收益會產生多大毀滅性的影響。

三、 風險預防原則中的平衡因素

盡管風險預防原則呈現出上述兩個近乎絕對的說法，但風險預防原則在實際中的運用處于極強和極弱的兩端之間，這種中間狀態的產生是在風險預防原則中引入平衡因素的結果，而且事實上，合理的和政治上能被接受的風險預防原則也必須納入成本等考慮因素，平衡問題因此成為風險預防原則中的重要問題。

（一）內部平衡。

首先，風險預防原則作為原則意味著它不規定任何絕對的義務，僅僅確定通過其他規范手段實施的政策。因而，有必要在風險預防原則中引入平衡因素，風險預防原則并不必定要求做出的決定能夠預防一切風險的發生。如果合適的話，在貫徹風險防范原則時可以考慮其他的原則和因素。在這一點上，風險預防原則與其他目前通行的原則，如污染者支付原則并沒有區別，因為盡管許多人認為，污染者的一切費用應由污染者承擔，但污染者支付原則不能也不應當絕對地理解，在適用該原則時不能不顧其環境的或經濟的后果，應當看到污染者支付原則也有例外的情況。風險預防原則也是一樣，它允許對環境風險和其他的風險進行平衡，并不要求對環境風險的重視壓倒一切。

其次，有的環境風險可以存在。從社會的發展看，不需要消除一切風險。在有的情況下，有些環境風險是可以接受的，消除這些風險就同時消除了風險帶來的收益。例如在嚴格消除石棉產生的風險上，如果在汽車剎車上也禁止使用石棉并不一定利于人體健康的保護，因為剎車的替代材料已被無可辯駁地證明沒有石棉有效，禁止使用可能增加高速公路上的死亡率。因此，合理的石棉政策應當對石棉產生的健康風險與死亡風險進行細致的平衡。

此外，在有些情況下，平衡對于保護整個社會的福利更有保障。例如，水中的石棉產生的水污染威脅公眾的健康時，消除石棉作為風險防范性的措施對于保護公眾的健康被證明是正當的。但在提供此種救濟時應考慮社會的和經濟的利益等關鍵因素。如關閉工廠可以消除石棉產生的一切健康風險，但卻給公司的雇員、社區以及整個地方的經濟帶來巨大的負擔。不利的經濟影響會產生不利的健康后果，不考慮風險防范原則產生的經濟的或社會的不利影響，最終可能使風險防范原則自己打敗自己。

總之，絕對的風險防范原則不可取。風險防范的關鍵問題是，如何實現一方面促進風險防范原則追求的避免風險的目標，另一方面在風險防范原則中引入適當的平衡因素，使該原則得到更合理的運用。

（二）外部平衡。

經濟學家強調，嚴格的風險預防原則要得到貫徹，代價將非常高，而且以后可能出現的新的信息將表明，先前采取的風險預防措施，根本是不必要的。因此，采取風險預防措施的社會代價可能極高，尤其當環境影響最后表現得不如預料的嚴重。這給成本-效益分析方法在風險預防原則中的運用留下了十分有利的空間。

但有效的成本效益分析依賴于對該環境風險有良好的科學理解，并且有充分的時間進行成本效益分析。除了成本效益分析外，非經濟的價值判斷在是否運用風險防范原則以及在多大程度上運用該原則中也起著重要的作用。例如，如果可能的不利后果會潛在擾亂社會的自然秩序或者破壞社會最基本的平等、以致使整個社會產生強烈的不安全感，那么風險防范原則體現的安全價值就足以說明根據該原則采取預防性的措施是值得的。風險防范性的措施要堅持成本效益分析，還是可以不計任何代價采取措施，各國際條約對此規定不一。不過大部分要求采取的措施是有效益的，即是符合成本的。比如，《里約宣言》第15條規定：“采取的風險防范措施應當是符合成本的。”

（三）從環境法的發展看風險預防原則中的平衡。

1、 環境法產生于環境權益與其他多種利益的平衡。

環境法的發展階段一般是根據人類社會的發展階段即原始社會、農牧業社會、工業社會加以劃分。此種劃分的優點在于對環境問題的歷史發展階段一目了然，但缺點在于用現代的環境保護觀念去詮釋所謂的環境問題，而當時的人們根本沒有環境保護的觀念。因此，在原始社會、農牧業社會不存在真正的環境問題，從而也不存在真正意義上的環境法，環境法的萌發始于工業革命開始后的時代。從法是權力的表達和保障的角度看，環境法是部門法之一，這決定在保障環境權利之實現上不是絕對的，而是與保障其他權利的其他法律相互平衡的結果。所以，從環境法的功能看，環境法的發展階段也就是環境權定位和與其他權利平衡的問題。

2、 環境成為生存之必需之一。

環境為人類提供了生存的物質基礎的特點，決定了在憲法沒有明確規定環境權之前，依據生存權并對之作擴大解釋作為環境權的憲法基礎，應當是自然的事情。日本一些學者就從《日本國憲法》第25條即生存權條款尋求環境權的立法根據。該見解認為，人類的生存和生活是直接建立在衣食住行等物質與文化之基礎上的，而只有有了良好的健全的環境，這樣的基礎才能得到保證。鑒于此，對健全而舒適的生活環境的保護，就成為生存權的基礎性內容。

因此，到憲法有關生存權中去尋求環境權的理論根據是有其正當性的。因為要生存下去，就須獲得生存必需的各種條件，這包括清潔的水、空氣、土壤、木材等等。而飲用水的污染、土壤的污染、森林的砍伐，都是環境法得以產生和發展的背景，環境法也正是為解決這些日益嚴重的環境問題并對其做出反應的產物。因此，可以認為環境法是應急的學科，在環境法的初始階段，其保護的是生存所必需的環境條件。

3、 環境成為發展、幸福必需。

隨著社會的進步和時代的發展，人們要求有更清潔的、更優美的、更舒適的、更安靜的環境。當生態旅游作為新型旅游發展起來之時，就是環境權的另一重要功能凸顯之際。因此，環境不僅僅具有作為生存意義的基礎，更是人們放松身心、提高生活質量的條件，環境權利的內容也隨之發生變化。環境不僅為人類提供了生存的物質基礎，也提供了發展的基礎，環境權從而可以定位為幸福權。

因此，從環境法的興起看，它是由于環境利益極度被忽視的結果。環境法的基本概念——環境權，最初是定位為生存權的。但隨著環境法的發展，我們不能從一個極端走向另一個極端，即只強調環境利益而忽視其他利益。當然，在不同的時期和不同的條件下，某一種利益壓倒其他利益的情況也是有的，但堅持利益的平衡仍是總的原則。在這一點上，風險防范原則的平衡因素也是如此。所以，在適用該原則時，要根據該地區的基本情況，判斷環境法是主要傾向于實現生存還是發展的目標。當環境法主要傾向于實現生存目標時，對風險防范原則的適用就很不利，風險防范原則中的平衡因素就越多；相反，當環境法主要是實現發展的目標時，風險防范原則適用中的平衡因素就少，風險防范原則更可能多地得到適用。

（作者：北京交通大學人文社會科學學院2010級經濟法學研究生）

參考文獻：

[1]張梓太主編.環境與資源保護法學.北京大學出版社，2007年版，第112頁.

[2]韓德培主編.環境保護法教程（第3版）.法律出版社1999年版，第6~7頁.

[3]唐雙娥著.環境法風險防范原則研究——法律與科學的對話.高等教育出版社2004年版.

[4] [日]大須賀明著，林浩譯，吳新平審校.生存權論.法律出版社2001年版，第195頁.