現(xiàn)行公安行政強制措施存在的問題及對策

公安機關(guān)作為國家行政執(zhí)法部門，基本行為是執(zhí)法行為，執(zhí)法行為離開了強制措施，很難正常進行和達到預(yù)期目的。如何依法適用各種行政強制措施，把握好合法性、合理性、規(guī)范性尺度，一直是值得關(guān)注的問題。由于我國目前尚未出臺《行政強制法》，有關(guān)行政強制措施也無統(tǒng)一的法律對其各個方面進行規(guī)范，而是分散于不同的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，有的法律己經(jīng)明顯過時，不能適應(yīng)社會需要，導(dǎo)致部分公安行政強制措施的立法雜亂無章，相互沖突，脫節(jié)，其功能和作用并未得到有效的發(fā)揮，距離依法行政的要求尚有較大差距，公安機關(guān)在執(zhí)法中還明顯地存在著依據(jù)不足、程序混亂等嚴重問題，不僅不利于公平、公正執(zhí)法，更不利于行政相對人合法權(quán)益的保障、救濟。本文對立法中存在問題進行分析。

一、立法中主要存在的問題

（一）公安行政強制措施的立法主體和權(quán)限混亂。

公安機關(guān)在行政執(zhí)法中較為廣泛地運用行政強制措施，而對于哪些國家機關(guān)可以設(shè)定行政強制措施，何種事實行為才能實施強制，給予何種程度的強制措施等問題至今還沒有明確解釋。

（二）規(guī)制的內(nèi)容不合理，名稱使用不規(guī)范。

首先，強制措施在不同的法律規(guī)范中規(guī)定有相同的名稱但實質(zhì)意義不同，或擁有不同的名稱，但實質(zhì)意義相同;不同的法律針對同一行政強制措施規(guī)定的不一致，將會使執(zhí)法顯得無所適從。其次，立法內(nèi)容相對滯后，不能滿足警務(wù)實踐的需要，隨著法治社會的進步，面對執(zhí)法過程中出現(xiàn)的新問題下，新情況，缺乏對應(yīng)行政強制措施的內(nèi)容規(guī)定沒有更新，使強制措施的法律規(guī)定不足以在行政執(zhí)法中的應(yīng)用，無法跟緊代的步伐。

（三）行政強制措施的外部邊界缺乏清晰的界定。

立法中對公安行政強制措施與其他具體行政行為的界定標準，有些方面還不夠明確、統(tǒng)一。一是沒有劃清公安行政強制措施與治安行政處罰、公安行政強制執(zhí)行之間的關(guān)系，他們的區(qū)別與聯(lián)系前面己經(jīng)論述。二是沒有理清與行政命令之間的關(guān)系。行政命令，是指行政主體依法(法律的明文規(guī)定或者一般法律原則)要求行政相對人為或不為一定行為的單方強制性行政行為，行政命令的本質(zhì)在于為相對人設(shè)定義務(wù)，雖然大多數(shù)行政命令具備即時性特點，但行政命令與強制措施具有明顯的區(qū)別，行政命令作為具體行政行為時，常常將強制措施作為一種輔助手段。

（四）公安行政強制措施程序規(guī)定過于簡單，內(nèi)容空洞，無統(tǒng)一系統(tǒng)的法律規(guī)定。

程序正義是實體正義的前提和保障，程序的公平、合法才能保障實體的公平、合法。

首先，我國公安行政強制措施程序制度立法過于簡單，對于公安行政強制措施的提出、審批、決定和執(zhí)行等具體操作步驟規(guī)定的比較簡單。立法上更多的是注重實體上的規(guī)定，程序性方面的規(guī)定極其缺乏，尤其對于即時行政強制措施在特殊的實行條件下，應(yīng)規(guī)定適用其特殊的程序標準，并建立完善的監(jiān)督、救濟程序。

其次，強制措施種類繁多，但程序內(nèi)容缺乏，或程序規(guī)定比較片面，缺乏可操作性，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》雖然對部分公安強制措施作出了規(guī)范，但大部分沒有涉及，公安實踐中常以內(nèi)部規(guī)定的各種辦事手續(xù)自行代替。

再次，程序形式分散，無系統(tǒng)的規(guī)定，零星的摻合在有關(guān)在龐雜的行政實體和程序法律規(guī)范中，給適用帶來了不便，從而沒有得到應(yīng)有的重視和遵守。

最后，現(xiàn)行的公安行政強制措施領(lǐng)域沒有詳細規(guī)定聽證、告知、申辯、陳述等程序，國外立法發(fā)達國家中行政強制程序核心的告誡制度，作為國家民主法制、公民基本人權(quán)理論與實踐發(fā)展的必然要求，在我國卻沒有相應(yīng)規(guī)定。針對一些具體強制措施的執(zhí)行，立法時較少涉及程序方面的規(guī)定，尤其是一些緊急強制措施，既無必要的程序限制，也無嚴格規(guī)定其實施條件的標準，多由警察自由裁量決定行使，且缺乏有效的事后監(jiān)督救濟程序，極易導(dǎo)致公安行政強制措施違法及濫用。

（五）立法中缺乏人文關(guān)懷，不注重人權(quán)保障。

傳統(tǒng)立法觀念往往把強制措施當作實現(xiàn)行政目的的工具和手段，而強化公安行政職權(quán)，導(dǎo)致公安機關(guān)為盲目追求行政效率，盡快達到行政效果，不惜以侵犯相對人的基本權(quán)利為代價，選擇較為嚴厲的公安行政強制措施，一旦違法，造成的損害必然嚴重，后果甚至是不可換回的，公安機關(guān)在適用較為強烈的行政措施前，應(yīng)慎重考慮，選擇以最小的傷害方式達到最佳行政效果。

公安行政強制措施的目的雖然是為了維護社會秩序，保障公安行政管理任務(wù)的實現(xiàn)，但其價值取向應(yīng)始終以保障基本人權(quán)為一前提，因此立法者在立法意圖中應(yīng)更多體現(xiàn)人權(quán)精神，應(yīng)更多考慮在相對人權(quán)利得到最大保護的基礎(chǔ)上，使行政目標得以實現(xiàn)。

首先應(yīng)規(guī)范行政強制措施的立法權(quán)，防止法出多門。

一是做到與憲法和立法法等有關(guān)法律銜接，對涉及相對人重大權(quán)益的行政強制措施的設(shè)定，嚴格遵循法律保留原則，對規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件對行政強制措施的規(guī)定權(quán)，應(yīng)明確其授權(quán)，保持法制統(tǒng)一，下位法不得與上位法相抵觸。

二是要嚴格控制自由裁量權(quán)，行政自由裁量權(quán)是提高行政效率，克服法律滯后性和成文法局限性，實現(xiàn)個案正義的需要。喪失公正的行政自由裁量權(quán)必將滅之，監(jiān)督自由裁量權(quán)公正行使，是保障自由裁量權(quán)的絕對要求。濫用強制措施使相對人的權(quán)益“合法”地侵害，惡意地利用強制措施對人身、財產(chǎn)的限制權(quán)，報復(fù)那些按照法律不能給與處罰的行政相對人，使公平、公正的法律秩序遭到人為的破壞。因此，必須合理控制自由裁量權(quán)的運用，使其在合法、合理范圍內(nèi)運行。立法控制是防止自由裁量權(quán)被濫用的根本手段。自由裁量權(quán)是通過立法授予包括公安機關(guān)在內(nèi)的國家機關(guān)的法定權(quán)力。所以，首先要從立法上控制自由裁量權(quán)，控制好法律條文的彈性和執(zhí)法的可操作性之間的關(guān)系，對公安行政強制措施的適用條件、范圍、幅度、事實要論公安行政強制措施之完善的標準等盡量作出準確、科學(xué)的規(guī)定。

其次，設(shè)定公安行政強制措施應(yīng)遵循必要的原則。

1、合法原則。

立法作為建設(shè)法治國家的前提和基礎(chǔ)，要實施法治化，需要堅持法治原則。法治原則既是行政法的基本原則，也應(yīng)是公安行政強制措施立法的基本原則。它包括三方面內(nèi)容:

第一，立法主體法定，制定行政強制措施法律及程序的機關(guān)必須擁有來自法律、法規(guī)的明確授權(quán)，由于法律的漏洞及法律含義的模糊，現(xiàn)實生活中情況多變，為了適應(yīng)執(zhí)法實踐的需要，有的公安部門充當既是立法者、又是裁判者、執(zhí)行者的多重角色，閉門造車，也就意味著公安機關(guān)在行政強制措施中適用中進行自我授權(quán)，自行制定法律程序規(guī)則，從而造成公安行政權(quán)的膨脹和擴張，勢必會侵及相對人的合法權(quán)利。因此，制定強制措施規(guī)則的權(quán)力建議選擇由相對中立的立法機關(guān)來掌握，公安機關(guān)的活動則必須遵循立法機關(guān)制定的公安強制措施程序規(guī)則，從而形成“以權(quán)力制約權(quán)力”的機制。

第二，立法依據(jù)法定，一切立法權(quán)的存在和行使都有法的依據(jù)，立法活動的絕大多數(shù)環(huán)節(jié)都依法進行，立法主體進行活動，其行動以法為規(guī)范，行使法定職權(quán)、履行法定職責。

第三，立法的內(nèi)容須科學(xué)、統(tǒng)一，名稱使用應(yīng)規(guī)范為保持行政強制措施立法的和諧與一致，禁止下位法與上位法相抵觸，禁止地方保護主義和部門保護主義的立法，樹立法律的權(quán)威性與至上性，由此須嚴格規(guī)范公安行政強制措施的設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)，防止法出多門現(xiàn)象。此外，對于名稱設(shè)定不規(guī)范問題，應(yīng)確定統(tǒng)一的標準，對于名稱不同而實質(zhì)意義相同的，應(yīng)制定相一致的名稱，對于有相同的名稱，但在制度上無法提及的、性質(zhì)不同的，名稱應(yīng)有所區(qū)別。

2、注重保障相對人的基本人權(quán)的立法原則。

繼1989年《行政訴訟法》使用行政強制措施概念以來，行政強制措施作為達到行政目的的手段和實現(xiàn)其行政職能的工具，一直強化其公權(quán)力，弱化私權(quán)力，注重對其職能的維護和實現(xiàn)，漠視了對相對人基本權(quán)利的保障，在法治社會不斷完善、公民人權(quán)意識不斷覺醒的當代，立法者也應(yīng)跟隨時代步伐，摒棄陳舊的立法價值觀念，在完善相關(guān)的公安行政強制措施時，寓情于法，合理地向保障相對人的基本權(quán)利傾斜。由此，不僅表現(xiàn)在法律的量上增加相對人的相關(guān)權(quán)利，如事前充分告知權(quán)，事中相對人充分參與監(jiān)督權(quán)，事后相對人充分救濟權(quán)，而且在質(zhì)上也應(yīng)提升法律的價值、品味，如對一些情節(jié)輕微、后果非嚴重的情形，增加“軟性”的強制措施以達到同樣的法律效果。

3、程序正當原則。

設(shè)計一套完善的公安行政強制措施程序是保障相對人權(quán)利的有效途徑，公正合理的程序是法治現(xiàn)代化的基石。公安行政強制措施的行使是對公民權(quán)利最直接的干預(yù)，無嚴格程序制約亦是警察法濫用強制措施的重要因素，因此，函待改善。

公安行政強制措施應(yīng)嚴格履行以下基本程序:

(l)嚴格審批，除非法定的緊急重大情況，采取強制措施前，均需獲得法定有權(quán)機關(guān)及相關(guān)負責人批準，實行嚴格的審批程序，未獲批準，不得隨意采取;

(2)事先告知，采取強制措施前，應(yīng)告知相對人擬作出行政強制措施的種類、理由、依據(jù)及其依法享有的權(quán)利;

(3)聽辨，采取強制措施時，公安機關(guān)必須充分聽取相對人的陳述和申辯，對于當事人提出的事實、理由或證據(jù)合法、合理的，應(yīng)予以采納;

(4)事后救濟，事前來不及報批可通過事后補救程序予以監(jiān)督，論公安行政強制措施之完善如立即補辦手續(xù)，緊急情況消除后，立即恢復(fù)原狀;合法權(quán)益受到損失應(yīng)當予以補償、賠償。

程序正當不僅可以監(jiān)督公安機關(guān)及其工作人員正確行使職權(quán)，防止詢私、武斷等不良行徑，促進其執(zhí)法行為的公正，同時還具有避免當事人產(chǎn)生抵觸情緒，造成警民沖突的嚴重后果，促進其自愿地接受、履行行政決定的功能。在行政強制措施領(lǐng)域進一步增強程序意識勢在必行。程序正當意味著行政強制措施程序最大限度地提高行政相對人對行政強制的可接受性與參與度，包含三層意思:

一是行政強制措施程序的正當性必須以合法性為前提。

二是正當性原則體現(xiàn)了行政強制措施雖然是一種行政強制行為，但必須以理服人，不得一味采取粗暴、野蠻的執(zhí)法方式。

三是正當性也包含合理性，可約束行政主體實施行政強制措施時濫用自由裁量權(quán)。

警察在社會中的特殊角色和地位注定了其必將受到公眾的矚目，而警察行政強制措施因其對公民產(chǎn)生的直接且廣泛的影響而備受關(guān)注。通過對我國公安行政強制措施的現(xiàn)狀分析，可發(fā)現(xiàn)當前法律規(guī)定存在的種種問題，矛盾之處，這些都昭示著公安行政強制措施改革的必要性和迫切性。

（作者單位：廈門市湖里區(qū)人民法院）