淺析《東盟憲章》與“東盟方式”

一、《東盟憲章》

（一）《東盟憲章》的出臺背景。

2007年11月20日，第13屆東盟峰會上各國領導人簽署了具有劃時代意義的《東盟憲章》，這部被看做是東盟成立以來第一份對所有成員國具有普遍法律約束力的文件經過了一年的考驗，于2008年12月15日的東盟特別外長會議上正式生效。這是東盟一體化進程的重要里程碑，標志著醞釀已久的東盟共同體建設終于有了法律規范和制度保障。被寄予厚望的《東盟憲章》對東盟的組織機構進行了調整，加強了該組織與成員國間的協調，對東盟共同體建設提供了框架指導和組織支持。正如印度尼西亞總統蘇西洛的賀辭所說:“《東盟憲章》標志著東盟加快轉型，從一個松散聯合體轉變為以政治一安全、經濟和社會一文化合作為基礎的東盟共同體，憲章為各成員國的合作提供了法律平臺。”隨著東盟共同體建設的展開，憲章的效能正在接受地區主義實踐的檢驗。

（二）《東盟憲章》出臺的過程。

嚴格來說，《東盟憲章》的出臺經歷了五個階段:第一階段，在2004年11月第10屆東盟峰會上通過了《萬象行動計劃》，提議為東盟制定一部具有法律約束力的綱領文件，決定起草《東盟憲章》以加強東盟機制建設。第二階段，2005年12月第11屆東盟峰會通過了《關于制定<東盟憲章>的吉隆坡宣言》，決定成立由十個成員國高級官員組成的名人小組，負責審議并提出有關東盟發展方向和東盟憲章內容、性質等的具體建議。第三階段，經過一年多的論證，名人小組將起草的關于憲章基本內容的建議提交給2007年1月召開的第12屆東盟峰會。此次峰會討論了這份報告，并發表了兩份重要文件，即《關于加快在20巧年前建立東盟共同體宣言》和《關于<東盟憲章>藍圖的宿務宣言》。會議決定成立一個十人高級工作組負責起草憲章的文本。第四階段，高級工作組在2007年3月舉行的閉門會議上敲定了憲章的基本內容，并于2007年7月將憲章草案提交第40屆東盟外長會議。與會各國一致強調要在第13屆東盟峰會上通過東盟憲章的重要性。第五階段，2007年11月20日，第13屆東盟峰會在新加坡正式簽署劃時代的《東盟憲章》。《東盟憲章》的誕生將使東盟松散的運作機制發生新的改觀，憲章簽署后的東盟將在共同體建設的激勵下不斷增強其機制化和凝聚力，進一步提升其國際形象。

《東盟憲章》從提出構想到變為現實經歷了三年左右的時間，是東盟成員國各方持續協商所達成的共識，是東盟40年合作經驗的繼承與發展，既保留了適合東盟自身特點的發展模式、合作理念等內容，又在此基礎上進行了大膽的創新。2008年7月第41屆東盟外長會議批準了設立東盟常設代表委員會的相關條例，承諾使東盟成為一個“有章可循”的組織。

二、《東盟憲章》與東盟方式

（一）東盟方式的內涵。

東盟方式（ASEANWay）是東南亞國家之間合作方式的一個總結。一般認為，東盟方式是東盟的“地區安全文化”。這種文化不是基于傳統文化，而是一種人為文化，是東盟內部的互動和社會化過程中形成的、關于沖突與和平管理問題的長期態度和習慣。以這種地區安全文化為基礎的東盟，在相互交往的時候，就會注意向對方宣示善意，逐漸了解雙方，并謹慎地給予信任，達成協議的手段則大都只能采取平等協商的方式，而不是進行針鋒相對的僵硬談判。

（二）東盟方式的意義。

首先，“東盟方式”靈活的決策方式和風格實現了東盟政治和經濟、安全、外交間的合作。相對各國間的巨大差異來說，在尊重各國的國家利益和尋求東盟的整體利益之間找到了一個比較好的結合點。

第二，“東盟方式”靈活的決策風格較好的解決了東盟內部之間的糾紛，促進了東盟的團結。由于東盟各國的不同歷史、文化背景，各成員國間存在很多經濟、政治、領土之間的糾紛，為了避免矛盾激化，促進東盟團結，東盟方式靈活和多樣性保證了東盟整體的利益與合作。

第三，“東盟方式”促進了東盟意識的形成。建立一種共同的東盟意識是東盟組織的一個明確目標。1976年東盟第一次首腦會議通過的《東盟協調宣言》就敦促成員國：“大力發展一種地區認同意識， 盡各種努力創建一個強大的東盟共同體(ASEAN community）”，而建立東盟意識是東盟成功的關鍵。

三、《東盟憲章》誕生的必然性

在《東盟憲章》簽署前的幾十年中，東盟一直在沒有一部正式法律文件的狀態下運作，即便是作為奠基文件的《東盟宣言》(《曼谷宣言》)也只是規定了東盟的地理區位和一些需要遵守的基本國際行為準則，對成員國的資格以及地區合作機制并沒有明確的要求。東南亞地區各國之間明顯的政治經濟發展差異、迥異的歷史文化傳統、不同的戰略見解和利益訴求、復雜的人口構成和淡薄的地區認同等都使得東盟各成員國在處理地區事務中更加傾向于非正式程序、弱機制化、協商一致和不干涉原則等決策和執行方式，以致大多數的協議性文件帶有明顯的立場宣示風格，基本依賴成員國的自愿服從，缺乏對違反這些文件的成員國的制約與懲罰機制。

在東盟的發展過程中，長期松散與非正式的地區安排有效的維護了地區的和平與穩定，在地區合作與各國國家利益的協調等方面發揮了重要的作用。但是冷戰后，隨著東盟地區一體化進程的不斷深入，東盟在如何推進更有效的地區合作，提升地區認同，解決一些棘手的地區難題方面遇到了新的挑戰，原來的以松散“東盟方式”為指導的決策與執行方式越來越顯現出其先天不足。主要體現在以下方面:

第一，由于沒有建立強有力的組織機構以及決策實施缺乏約束力，東盟的許多重要決議和決定往往因為機構設置復雜和不明確而得不到切實執行，同樣也得不到各成員國的積極響應。在爆發地區性的危機時，東盟往往作為很小甚至無所作為，面對問題不是主動應對而是逃避或者掩蓋問題。這種非正式性和各職能部門之間的關系松散，效率不高，大大制約了地區一體化的進程和各成員國的利益。

第二，面對來自區域外的競爭壓力，東盟擔心在全球化和地區一體化的人趨勢下被邊緣化。一方面印度等周邊大國在政治和經濟等方面表現出來的驚人發展速度和戰略潛力讓東盟各國感到了較大壓力;另一方面發達等國日漸表現出對地區合作主導權的興趣，尤其是美國一直倡導以APEC為基礎建立亞太自貿區實現地區合作，令東盟感到其在地區合作中的主導地位受到嚴重威脅，岌岌可危。

第三，東盟內部在解決某些地區難題時的無作為既影響了東盟的國際形象，又損害了東盟的凝聚力和地區共同利益。如東盟在緬甸的人權和民主問題上的態度就令東盟的整體信譽和形象大打折扣，甚至危及了東盟與西方大國的關系;此外諸如環境安全、傳染病防治、跨國犯罪等非傳統安全領域的問題已經成為東盟不得不面對的新挑戰，隨著東盟合作進程的深入，現有的行動綱領和運作方式已使東盟深感力不從心。

面對新形勢，東盟各國領導人意識到了推進東盟制度化建設，改革東盟現有機制，增強東盟凝聚力的必要性和緊迫性。我們需要一個更有內聚性的制度框架來管理和掌控我們逐漸擴展的活動范圍。《東盟憲章》就是這一進程的關鍵一步。”可見，東盟推動憲章制定的目的大致出于以下考慮:

第一，賦予東盟完整的法律人格，確立該地區組織的法律實體地位，增強其作為地區代音一人的合法性，使其在處理地區內外事務時擁有獨立的決策和執行能力。第二，重申和完善東盟的目標、宗旨、原則和價值觀，增強東盟內聚力，塑造集體身份，培養地區認同。第三，改革東盟組織機構，提高決策和執行效率，協調各地區合作機制之間的關系，增強在一體化進程中駕馭和推動政治一安全、經濟、社會一文化共同體建設的能力。

本文得到貴州大學2010年人文社科一般項目《東盟憲章研究》資助，項目編號GDYB 2010003。

（作者：貴州大學2010級國際法學專業碩士研究生，研究方向：國際公法）

參考資料：

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[2]謝碧霞，張祖興.從《東盟憲章》看“東盟方式”的變革與延續.外交評論，2008.04:37-44

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