論公共權(quán)力的制約與監(jiān)控

法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾斷言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”這是違背委托——代理理論，缺乏民主監(jiān)督與制約造成的。

一、 對公共權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)控的必要性

公共權(quán)力是指政府與其他社會(huì)組織在管理社會(huì)過程中，處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益的權(quán)力。公共權(quán)力源于公眾私人權(quán)力的讓渡，其目的是為了消減個(gè)體之間的爭斗與沖突，維護(hù)和增進(jìn)團(tuán)體利益，整合與穩(wěn)定社會(huì)秩序。

（一）防止腐敗與權(quán)力尋租。

從人性觀的角度來說，人有自利性與投機(jī)性，在個(gè)人利益與社會(huì)利益發(fā)生沖突的時(shí)候，往往容易趨于謀取私利的目的，做出維護(hù)自我利益的選擇。如果缺乏對權(quán)力實(shí)施者的制約與監(jiān)控，他們完全有可能利用手中職權(quán)，做出以權(quán)謀私、濫用權(quán)力的行為，這也是當(dāng)下權(quán)錢交易、權(quán)色交易泛濫的原因。毛澤東也曾說過讓人民監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人都負(fù)起責(zé)來，才不會(huì)人亡政息。當(dāng)下防止腐敗與權(quán)力尋租最根本的辦法是對公共權(quán)力進(jìn)行制度上的制約與監(jiān)控。在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)與西方拜金主義的腐蝕下，單純的道德與意識(shí)等精神力量的約束顯然不能起到實(shí)質(zhì)性作用。權(quán)力的運(yùn)用是一種物質(zhì)力量，當(dāng)然對其進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)控也要通過物質(zhì)力量來實(shí)現(xiàn)。只有建立一種系統(tǒng)、科學(xué)、高效的制約監(jiān)控制度，才能規(guī)范權(quán)力的使用、對其行使者產(chǎn)生威懾作用，減少貪污腐敗與政治無能，促進(jìn)文明政治的建設(shè)。

（二）有利于權(quán)力相互制衡。

社會(huì)的安穩(wěn)與和諧離不開各種社會(huì)力量的相互平衡與協(xié)調(diào)，對于公共權(quán)力的行使，只有通過權(quán)力制約權(quán)力，才能達(dá)到各項(xiàng)力量的平衡與穩(wěn)定。筆者認(rèn)為可以將社會(huì)視為一個(gè)完整的天平，要保持國家的穩(wěn)定與各個(gè)階層的和諧，減少群體沖突與矛盾，務(wù)必要保持社會(huì)這個(gè)大天平的內(nèi)部平衡。如果公共權(quán)力行使的這一端權(quán)力無限膨脹，又得不到有效制約，勢必導(dǎo)致權(quán)力泛濫，特權(quán)傾向嚴(yán)重，破壞社會(huì)這個(gè)整體天平的平衡，引發(fā)社會(huì)矛盾與群體沖突，甚至引起社會(huì)動(dòng)蕩，威脅政權(quán)的穩(wěn)定。按照公共管理學(xué)中分工制衡的原則，對政府部門的公共權(quán)力進(jìn)行有機(jī)分解，使權(quán)力行使與監(jiān)督呈現(xiàn)出一種相互制衡又相互促進(jìn)的狀態(tài)，才能有效防止權(quán)力尋租，消除腐敗滋生的土壤，最終維護(hù)社會(huì)力量的綜合平衡，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

（三）是建設(shè)法治社會(huì)與責(zé)任型政府的客觀要求。

依法治國是我國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，建設(shè)中國特色社會(huì)主義的根本方略，也是當(dāng)下社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，規(guī)范秩序與穩(wěn)定社會(huì)的客觀要求。建設(shè)法治社會(huì)要求我們對公共權(quán)力進(jìn)行適度的制約與監(jiān)控，只有用法律的形式，將監(jiān)控制度固定下來，產(chǎn)生強(qiáng)制力與法律效力，才能從根本上保證公共權(quán)力的合法行使，防止政治腐敗與權(quán)錢交易。此外，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，在使用公共權(quán)力的同時(shí)，必須規(guī)定其應(yīng)有的責(zé)任，離開責(zé)任談權(quán)力，將導(dǎo)致權(quán)力的擴(kuò)張與濫用；離開權(quán)力談責(zé)任，也無從談起。只有權(quán)力與責(zé)任相一致，相互影響與制約，才能保證行政人員在行使公共權(quán)力的過程中，規(guī)范嚴(yán)密、權(quán)責(zé)分明，避免職能交叉、部門相互推諉扯皮的現(xiàn)象。

二、我國公共權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的問題

（一）權(quán)力運(yùn)行過程不透明、不合理。

當(dāng)下我國正處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，完成了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，雖然取得了巨大成就，但是也存在政府職能錯(cuò)位、越位，該管的沒管好，不該管的又包攬的現(xiàn)象。此外，政府享有巨大信息資源，出于部門利益或受官本位思想的影響，政府在行使權(quán)力的過程中對外透明度不足，僅僅停留于表面作秀，按照規(guī)章制度來辦事，但是實(shí)際生活中，往往獨(dú)占信息資源，采取暗箱操作，進(jìn)行許多非正規(guī)交易。例如在人事安排、項(xiàng)目審批等環(huán)節(jié)上，因?yàn)槿狈π兄行У谋O(jiān)控制度，滋生出了權(quán)錢交易、政府尋租等違法現(xiàn)象。由于權(quán)力分配不合理，某些部門享有太過集中的權(quán)力，大大損害了政府工作的積極性與透明度，降低了行政效率與資源配置的合理性。試想，如果一個(gè)部門集決策、運(yùn)行、監(jiān)督等職責(zé)于一身，采取自我監(jiān)督的行使，僅僅依靠職業(yè)道德和個(gè)人素質(zhì)來約束個(gè)人行為，勢必會(huì)導(dǎo)致腐敗與權(quán)力濫用。

（二）權(quán)力運(yùn)行缺乏法制或監(jiān)督機(jī)制。

我國封建社會(huì)為期過長，權(quán)力至上的思想比較嚴(yán)重，國民的主權(quán)意識(shí)淡薄，重人治、輕法治的風(fēng)氣比較盛行。一些掌權(quán)者特權(quán)思想嚴(yán)重，傾向于用個(gè)人意志代替法律，或?qū)⒐矙?quán)力視為私有之物，大搞特搞權(quán)錢交易等。且從我國法律體制來看，重視管理型法律的建立，輕監(jiān)督性立法，目前尚未出臺(tái)一部統(tǒng)一完整的行政立法，也沒有頒布完整的反腐法律，導(dǎo)致監(jiān)督主體沒有充分的法律依據(jù)來進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，其行使的監(jiān)督權(quán)力也欠全面欠充分，缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，造成了制約低下監(jiān)督不力。其次，在公共權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行中，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間職能交叉權(quán)責(zé)不明，在工作中相互推脫責(zé)任，導(dǎo)致出現(xiàn)了監(jiān)督漏洞。而且，我們長期重視的都是對被監(jiān)督者的事后懲戒，卻忽視了事前的防范與控制，只有當(dāng)事態(tài)發(fā)展到了嚴(yán)重地步，才會(huì)被予以高度重視，進(jìn)行相關(guān)責(zé)任追究。這種亡羊補(bǔ)牢的做法，只會(huì)致使被監(jiān)督者出現(xiàn)僥幸心理，對權(quán)力的行使缺乏應(yīng)有的謹(jǐn)慎與嚴(yán)肅性，助長特權(quán)與腐敗氣焰。

（三）權(quán)力運(yùn)行過程中激勵(lì)機(jī)制不健全。

從人性論的角度來看，人不同于一般動(dòng)物，人具有理性和自利性。他會(huì)受所處環(huán)境與際遇的影響，逐步樹立自己的價(jià)值理念、行為標(biāo)準(zhǔn)與處事原則，為追求最大利益，謀取最高價(jià)值，能夠根據(jù)時(shí)間、地點(diǎn)、環(huán)境、狀態(tài)的變化隨時(shí)調(diào)整自己的行為。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國目前公職人員的工資水平雖然在近些年有了大幅度提高，但公務(wù)員特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工資水平仍然偏低。相比某些企事業(yè)單位來說，公務(wù)員的名義工資和獎(jiǎng)勵(lì)水平相對偏低，容易引發(fā)“灰色收入”與“黑色收入”。而且地區(qū)與地區(qū)之間，部門與部門、行業(yè)與行業(yè)之間收入差距較大。出于人的理性選擇與自利心理，在權(quán)力運(yùn)行過程中由于激勵(lì)機(jī)制不健全，待遇懸殊、經(jīng)濟(jì)報(bào)酬等存在差距，容易引發(fā)一些領(lǐng)導(dǎo)干部的心理失衡，誘發(fā)其利用手中職權(quán)便利進(jìn)行權(quán)力尋租滋生腐敗。國際上相關(guān)研究表明，政府官員行為廉潔，但是相關(guān)工薪報(bào)酬或獎(jiǎng)金過低將不利于廉政建設(shè)，也很難對其工作起到實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)與制約作用。

三、 建設(shè)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（一）完善監(jiān)督制度。

完善監(jiān)督機(jī)制，最主要的環(huán)節(jié)就是進(jìn)行政務(wù)公開透明行政，堅(jiān)決抵制“暗箱操作”與形式主義。打破政府的信息壟斷，讓公眾對政府權(quán)力運(yùn)行的全過程，進(jìn)行充分了解與知情，隨時(shí)掌握政府工作的最新動(dòng)態(tài)。建立陽光政府的有效措施是完善當(dāng)下的聽證制度與咨詢制度等，建設(shè)好政府網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過時(shí)下便利暢通的互聯(lián)網(wǎng)，與公眾保持積極互動(dòng)，隨時(shí)聽取人民群眾的寶貴意見，進(jìn)行權(quán)力運(yùn)行過程中的相關(guān)改進(jìn)，獲取群眾一致好評。完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，尤其具有重大意義。它不僅是市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的客觀要求，也是政治文明的基本保障。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，首先，要加強(qiáng)對權(quán)力獲取環(huán)節(jié)的制約。實(shí)現(xiàn)民主選舉與公開選人用人制度，防止濫用職權(quán)與權(quán)力尋租。只有在用人階段把好關(guān)，真正選舉出那些德、能、勤、績、廉全面發(fā)展的綜合型人才，才能整體提高政府行政人員的基本素養(yǎng)，保障其基本道德品質(zhì)。其次，要充分重視對權(quán)力運(yùn)行過程及后果的同步制約，把握運(yùn)行環(huán)節(jié)的規(guī)范性與法制性。一旦發(fā)現(xiàn)有違法亂紀(jì)行為，要堅(jiān)決予以懲處，以示對權(quán)力運(yùn)行的強(qiáng)有力監(jiān)督。對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約始終離不開公眾的參與，人民群眾的眼睛是雪亮的，公眾的檢舉、揭發(fā)是查處與杜絕腐敗的堅(jiān)韌利劍。因此我們要充分保障公眾的知情權(quán)與選舉權(quán)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，健全群眾舉報(bào)制度，做好相關(guān)保密工作，保障公眾合法權(quán)益，減除其后顧之憂。

（二）建立健全相關(guān)法律體系。

權(quán)力本身就是一種物質(zhì)力量，僅僅依靠道德等精神元素進(jìn)行制約，并不能起到強(qiáng)有力的效用。只有明文規(guī)定與制度保障才能將權(quán)力運(yùn)行制度化、規(guī)范化與法制化，防止權(quán)力濫用與擴(kuò)張。建立健全權(quán)力制約的相關(guān)法律要求我們依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格辦事制度，合理設(shè)定權(quán)力運(yùn)行主體的權(quán)利與義務(wù)，明確規(guī)定權(quán)力運(yùn)行的方式、程序和時(shí)限等，規(guī)范其行使權(quán)力的具體行為與辦事程序，同時(shí)及時(shí)修改現(xiàn)行法律的不合理之處，補(bǔ)充完善現(xiàn)有的法律漏洞，既要嚴(yán)厲懲處受賄，也要嚴(yán)格處罰行賄行為，包括金錢行賄和性行賄等方面。堅(jiān)決抵制隨意性更改法律，執(zhí)法不嚴(yán)的辦事作風(fēng)。據(jù)了解，我國目前尚未出臺(tái)一部專門針對腐敗問題的法律，反腐倡廉的力度急需得到進(jìn)一步加強(qiáng)。完善法律體系，最為關(guān)鍵的是完善規(guī)范權(quán)力主體方面的立法，對公職人員濫用權(quán)力、以權(quán)謀私行為的處罰也應(yīng)以法律法規(guī)形式明文規(guī)定，方便廣大公眾與執(zhí)法人員依法監(jiān)督與查處。對嚴(yán)重違法濫用權(quán)力造成惡劣后果的，必須追究其相關(guān)責(zé)任、進(jìn)行嚴(yán)厲查處。只有加大對濫用權(quán)力的腐敗分子的懲處力度，才能促成公職人員自覺遵守相關(guān)法律與各項(xiàng)規(guī)章制度，從源頭上根除腐敗建設(shè)廉潔政府、法治政府。

（三）改善工薪保障機(jī)制，保障權(quán)力正確行使。

改革開放以來，我國綜合國力的顯著提升，人民生活水平得到巨大提高，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了分化與重組。公職人員作為一個(gè)特定的社會(huì)階層，其內(nèi)在的價(jià)值觀念與利益傾向也發(fā)生了重大變化。國家內(nèi)部的社會(huì)變遷影響了他們的社會(huì)心理，市場經(jīng)濟(jì)與消費(fèi)意識(shí)也改變了他們的行為方式。金錢以及各種物質(zhì)利益對于掌權(quán)者的影響力不斷加強(qiáng)，這亟待我們建立科學(xué)合理的工薪激勵(lì)機(jī)制，在保障國家公職人員的基本生活與較為優(yōu)厚待遇的同時(shí)，嚴(yán)格監(jiān)督與制約其權(quán)力行使行為，既要穩(wěn)定政府行政人員的內(nèi)部隊(duì)伍，及時(shí)起到鼓舞與激勵(lì)的作用，也要進(jìn)一步規(guī)范他們的行為，促使其在法律范圍內(nèi)正確規(guī)范地行使公共權(quán)力。當(dāng)下社會(huì)探討的熱點(diǎn)問題就涉及到了“高薪養(yǎng)廉”，通過給予領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員較高的工資待遇，來保障公職人員正確行使職權(quán)。這項(xiàng)建議有其積極性和針對性，但筆者認(rèn)為，當(dāng)下我國仍是發(fā)展中國家，各種社會(huì)矛盾與沖突隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入日益增多，單純靠提高公職人員的物質(zhì)待遇只是治標(biāo)不治本的做法。要提高行政人員的薪金待遇，減少其心理失衡與挫敗感，但也要有一定的限度，并且建立健全相關(guān)的法律制度，例如財(cái)產(chǎn)登記法，讓公職人員在經(jīng)濟(jì)地位得到提高、社會(huì)滿足感得到加強(qiáng)的同時(shí)，隨時(shí)規(guī)范自我行為，自覺抵制外界的物質(zhì)誘惑，加強(qiáng)道德修養(yǎng)和法治意識(shí)，從而達(dá)到對權(quán)力運(yùn)行強(qiáng)有力的制約與監(jiān)督的目的。

（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]李曉廣.論當(dāng)代中國全力監(jiān)督體系.中國特色社會(huì)主義研究，2005.

[2]尹志強(qiáng).侵權(quán)行為法的社會(huì)功能，政法論壇;2007.