對區政府直管社區模式的思考

自1954年《城市街道辦事處組織條例》頒布以來，街道辦事處作為城市基層政府的派出機構，在我國城市治理中扮演著重要的角色。然而，我國經濟體制改革的發展，城市街道辦事處的設置、人員構成和職能權限發生了很大變化，其機構規模的膨脹超出了派出機關本身所能涵蓋的范圍，超出了其作為城市治理派出組織最初的角色定位和權限范圍，街道辦事處在上下關系、組織結構、人員及權力運行等諸多方面的問題日益突出。21 世紀初，北京魯谷社區、南京的淮海路街道辦事處、青島的浮山后社區以及武漢市江漢區等地區開始探索街道社區改革。2011年，安徽省銅陵市銅官山區在全國率先啟動了社區綜合體制改革，撤銷原有的6個街道，整合形成18個大社區，成為全國第一個正式撤銷街道辦事處的區政府。

二、 銅陵市改革的初步成效

安徽省銅陵市轄銅宮山區撤銷街道辦的改革一直默默無聞，但大刀闊斧，毫不遲疑2010年7月召開全區動員大會8月19日，銅官山區的6個街道辦就已被18個新社區替代。2010年9月初，新社區的人員全部到位，開始正式運作，區里的事務直接與社區對接，再無須經過街道。街道原有的經濟發展、城管執法等主體職能收歸區級職能部門，而社會管理、服務事務等職能全部下放到社區，居民在社區就可直接辦理民政社保、計劃生育、綜合治理等事務。整合后的新社區，設置社區黨工委、社區居委會社區服務中心、社區黨工委主要承擔社區范圍內總攬全局、協調各方的職責；社區服務中心負責對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理；社區居委會則還原自治功能，組織居民開展各類活動。

第一，管理體制扁平化，提高行政效率。實行區直管社區后，原有的社區管理模式被打破，管理層級減少，形成區政府與社區的直接互動，降低管理過程中的信息失真，使社會管理和公共服務更貼近基層、貼近居民，有效提高了區級政府辦事效率和服務社區居民的水平。例如，撤銷街道前，低保申請程序是先在社區居委會申請，社區居委會將材料匯報給街道審核，街道審核后還需將材料提供給區民政局，然后再一個循環從民政局到街道辦再到居委會，耗時較長。改革之后，減少了行政審批，方便了居民辦事。

第二，初步實現了職能歸位，加強了社區自治。屬于區直部門履行的行政執法、審批、管理等職責全部歸還對應職能部門，屬于社區自治組織、民間組織履行的職責統統下放。 有效克服了社區日益嚴重的行政化傾向，使社區居委會回歸其自治本質。目前，各社區已普遍建立協商議事聽證會制度，通過居委會直選也完成了社區換屆，社區居委會主任全部由居民選舉產生。新社區直選率和一次性選舉成功率達100%，社區居民投票率達82.3%，推進了社區民主化管理。

第三，整合社區資源，增加活動資金。改革前，銅官山區每個小社區工作經費只有3萬左右，改革后每個社區工作經費在30萬至80萬不等。社區居委會有了為民服務的手段和措施，有資金、有人員可以直接支配，而這在過去僅靠居委會是很難執行的，這些經費使得社區可以放開手腳，組織居民開展自治、文體等各類活動。

二、街道辦改革存在的問題與完善措施

（一）改革中存在的問題。

銅陵市撤銷街道辦無疑是一次大膽嘗試，而嘗試畢竟不是十全十美的，其實踐的過程中必然存在一些的問題值得我們思考。

第一，人員安置過于簡單，存在”換湯不換藥“的隱患。在這次改革中被撤銷的6個街道，共涉及196名工作人員，這些人中包含公務員、事業編制人員及聘用人員。銅官山區定下“三不變”政策，即所有人的身份不變、職級不變、待遇不變；并實行“一刀切”的辦法，所有街道人員一律下沉到社區。帶有職級、編制的人員回流社區，擔任社區干部，或多或少會給社區自治蒙上一層行政色彩，舊的行政方式和觀念必然影響到社區工作的開展。

第二，社區組織林立，職責混淆，有“多龍治水”的隱患。目前銅官山大社區機構囊括了：社區黨工委、社區居委會、社區服務中心、社區工作站、業主委員會、各種民間組織等等。原街道辦派出機——構社區工作站被保存了下來，受區政府領導，保留了行政性服務。在撤街的同時，還設置了社區服務中心，負責對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。兩者都承擔政府委托的社會事務等方面的管理和服務項目，在勞動就業、社會保險、社會服務、醫療衛生、計劃生育、文體教育、社區安全、法制宣傳、法律服務、郵政服務、科普宣傳、流動人口服務管理等職責上互有交叉，居民沒法在一個大廳里辦完所有事。

第三，社會組織和社會自治水平發展程度不高，無法承接街道辦的職責。社區服務設施總量供給不足，社區服務設施建設存在缺口；社區服務項目較少，水平不高，供給方式單一；社區服務人才短缺，素質偏低。

（二）完善措施。

針對以上存在的問題，在撤銷街道辦、減少管理層級的同時，需要從以下三個方面進行完善：

第一，對安置人員進行專門培訓，培養公共服務理念，轉變他們舊的行政觀念，警惕官本位思想。區政府應集中對分流人員進行思想教育，開展技術培訓，幫助他們順利的適應社區新的工作環境。社區治理不是街道辦那種“自上而下”的行政管理，治理是各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。社區治理是一種多方協調的管理過程，而不是簡單的行政命令。所以，對安置人員要進行系統的培訓、教育是必不可少的。

第二，精簡機構。對功能相似、職能重疊的機構進行整合，能夠合并的進行合并，也可以實行合署辦公，對居民的事務實現“一站式”辦理。簡言之，目的是方便居民辦事，提高辦事效率，讓居民少跑點路，多辦些事。例如，銅官山社區工作站和服務中心要理清職責范圍，有必要可以合署辦公。

第三，扶持民間組織，加強社區自治。區政府在撤銷街道的同時，應進一步加強對社區NGO的扶持，在資金、技術、人員等方面給予幫助。鼓勵公民自發開展社區活動，引導居委會開展議事、聽證、選舉等活動，培養社區工作人員的服務意識，幫助社區組織開展公益活動。區政府的任務是創造好的環境，引導并規范社區自治組織的行為。公眾需要什么組織，讓公眾發揮自己的聰明才智，政府掌好“舵”足矣。

三、對我國街道辦管理模式改革趨勢的展望

銅陵市的改革經驗對我國未來推廣基層改革有著重要的借鑒意義。以銅陵市街道辦改革的動因、取得的成效、產生的問題為參考，筆者對未來我國基層政府改革的趨勢提出了4點展望。

（一）縱向結構：扁平化。

扁平化的組織架構相比于金字塔式組織架構，具有降低管理成本、減少信息失真、提高管理效率的優越性。調整規模、減少層級、增強活力，是中國地方行政區劃體制以及相伴生的政府管理體制進一步改革的長期戰略任務和目標。就銅陵市的實踐來看，減少街道辦這一層級，對整合社區資源，增加社區活動資金，方便百姓辦事，有著明顯的成效。

（三） 橫向配套改革：部門綜合化。

管理層次與管理幅度成反比關系，如果組織規模一定，管理層次減少，管理幅度將相應增大。當街道辦事處撤銷以后，區政府和各職能部門對應的管理對象增加，會弱化行政控制的強度，會給管理者帶來許多工作難度。如果管理幅度過寬，直接領導的部門和人員過多，難以面面俱到，疲于應付，甚至會出現本位主義、各自為政。所以，只有縱向減少行政層級是遠遠不夠的，還必須配以橫向的行政體制改革作為保障。理清職能關系，合并職能重疊的部門，精簡機構，理順上下關系。社區一級應合并一些職能交叉、重疊的機構，組成綜合性的大型服務中心，擴大服務輻射范圍。區一級政府也應作出調整，合并一些存在職能交叉、或者相似的部門，組成某一類大的綜合管理部門，整合行政資源，保持行政控制力，利于協調。

（三）打造掌舵型政府：職能社會化。

隨著我國經濟的發展，與市場經濟逐步接軌，全能政府型政府向有限政府轉變成為一種改革趨勢。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中提出了建立“掌舵型政府”：政府的作用是掌舵而非劃漿。簡言之，政府作為改革的領導者，應重妥善授權而非事必躬親，可以把技術性、專業性強的事務委托給企業、社會組織，把自己的一部分職能“外包”給社會，讓公眾、社區自我管理、自我調節；政府作為掌舵人，需做好長遠規劃、劃協調各方關系、完善監督等準備。

（四）加強社區自治：治理多元化。

社區治理是指在一定區域范圍內，政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動。 隨著我國民主法制的不斷完善，如何提高公民參與社會管理的積極性，如何擴大公民參與的渠道，如何提高社區服務水平，是當今基層改革的著力點。在完善社區自治方面：區政府應重在指導和監督，要給與社區資金和技術支持，扶持社區NGO發展；居委會應發揮自身的議事制度，鼓勵公民參與；社區服務中心應注重服務質量，以顧客為導向。

街道辦是去是留、怎么改、怎么變；提高行政效率、提高公民參與、方便居民生活的目的是不變的；機構精簡、轉變政府職能、建設服務型政府的趨勢是不變的。因此，在進行改革實踐之前，必須經過更加周密、充分的研究論證，結合我國城市管理的實際情況，科學地作出抉擇。

（作者：中南財經政法大學公共管理學院行政管理專業碩士）

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