我國事業(yè)單位改制初探

深化事業(yè)單位改制是繼國企改革之后，我國政府面臨的又一重要任務(wù)。事業(yè)單位改制的方向，是要建立一個能夠與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。而如何建立這種體系，如何順利推進(jìn)事轉(zhuǎn)企改制工作，是我們研究的重要課題。

一、事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企的背景與現(xiàn)狀

改制轉(zhuǎn)企是經(jīng)營性事業(yè)單位發(fā)展的必由之路，要充分認(rèn)識到事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企的背景與現(xiàn)狀，認(rèn)識到其改制轉(zhuǎn)企的必要性及意義，這樣才能把握好事業(yè)單位改制的脈搏，以更好地推進(jìn)事轉(zhuǎn)企這項工作。

（一）“事業(yè)單位”范疇界定。

事業(yè)單位是一個有中國特色的概念，相當(dāng)于其他國家的公共服務(wù)機構(gòu)，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。

(二）事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企的必要性及意義。

隨著市場化經(jīng)濟的發(fā)展，事業(yè)單位現(xiàn)有的體制已經(jīng)阻礙了事業(yè)單位的經(jīng)營和發(fā)展。主要表現(xiàn)為：政事不分，職責(zé)不清；管理模式單一，管理機制僵化；管理自主權(quán)不到位；機構(gòu)性質(zhì)行政化；價值取向偏離；管理不規(guī)范；人員無法進(jìn)行合理流動；分配激勵機制不健全、機構(gòu)臃腫、效率低下等等。因此，國家要對事業(yè)單位進(jìn)行改制，事業(yè)單位的改制對社會經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的意義。

首先，“事轉(zhuǎn)企”有助于服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2003 年我國人均GDP 突破1000 美元，標(biāo)志著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化，特征是服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重上升。但我國服務(wù)業(yè)還相當(dāng)落后，因為傳統(tǒng)事業(yè)單位的體制和機制制約了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。其次，“事轉(zhuǎn)企”將促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善。事業(yè)單位改革涉及產(chǎn)權(quán)制度、勞動人事制度、社會保險制度、監(jiān)管制度和政府職能等諸多改革，是社會主義市場經(jīng)濟體制完善的難點和重點。再次，“事轉(zhuǎn)企”有助于經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，我國的社會領(lǐng)域發(fā)展落后于經(jīng)濟發(fā)展，事業(yè)單位改革將推動社會事業(yè)的發(fā)展。

二、事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企過程中存在的主要問題

事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企是一項復(fù)雜巨大的工程，在改制轉(zhuǎn)企過程中過程中存在著一系列的問題，其中比較集中的主要的問題有：第一，領(lǐng)導(dǎo)觀念問題，部分單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到位，存在求穩(wěn)怕亂思想，對改革的積極性不高，有的有“求穩(wěn)怕亂”的思想，“不愿改”;有的持觀望態(tài)度，有“等等看的思想;有的甚至有抵觸情緒，致使改革進(jìn)程較慢；第二，人員分流問題，事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的關(guān)鍵是人員安置，處理不好，直接關(guān)系到改革的成敗，應(yīng)該積極穩(wěn)妥地做好轉(zhuǎn)企改制事業(yè)單位富余人員的分流安置工作；第三，國有資產(chǎn)流失問題，在改制轉(zhuǎn)企過程中尤其要注意國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，評估問題，避免國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值；第四，社會政策保障問題，政府政策還需要進(jìn)一步完善，有些政策已經(jīng)過時，有些政策卻脫離實際。最主要的是關(guān)于分流人員的政策保障問題，仍需完善；第五，改制轉(zhuǎn)企后的企業(yè)生存問題，改制轉(zhuǎn)企后企業(yè)面臨的最大的問題就是生存問題，如何適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，是否有能力自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，人員的觀念是否已徹底轉(zhuǎn)變等等，這些都是應(yīng)該加以重視的。

三、事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企的原則與路徑選擇

事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企是當(dāng)前事業(yè)單位分類改革的一項重要內(nèi)容，也是各地促進(jìn)整體改革和發(fā)展的一項緊迫任務(wù)。事業(yè)單位改制過程中要堅持以下基本原則:既要因事制宜，又要大膽創(chuàng)新;既要有利于經(jīng)濟發(fā)展，又要有利于社會穩(wěn)定;既要切實維護(hù)好職工利益，又要使國有資產(chǎn)保值增值;既要調(diào)動在職職工的積極性，又要妥善安置好分流人員、離退休人員的生活;既要統(tǒng)籌兼顧、認(rèn)真完善各項配套措施和相關(guān)政策，又要穩(wěn)步推進(jìn)改制工作的順利進(jìn)行。在改制過程中要以這些原則為準(zhǔn)繩，既要注意出現(xiàn)的問題，更要注意改制方案的適應(yīng)性，正當(dāng)性。為此，本文提出以下幾點建議：

（一）加大宣傳力度，營造全社會關(guān)心支持事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企的良好氛圍，真正解決好思想認(rèn)識問題。

這主要是解決人員觀念問題。在改革初期，要注重運用各種新聞媒體，大力宣傳改革的重要性，緊迫性，努力營造輿論氛圍，增強廣大職工的心理承受能力和認(rèn)知能力，讓他們解除顧慮，理解改革，關(guān)心改革，支持改革。其次，在改革過程中要提高改革透明度，特別是在方案制定中要堅持走群眾路線，相信群眾、依靠群眾，調(diào)動職工的改革積極性，增強他們的改革參與意識，讓他們投身其中、參與改革；在分流安置過程中要無情操作，有情安排，運作要健康有序進(jìn)行，真正做到公平公正公開，要通過競爭上崗讓能者上、庸者讓、劣者下。再次，要積極發(fā)揮黨組織思想政治工作優(yōu)勢，深入細(xì)致的開展思想教育，讓職工克服各種心理障礙，最大限度的減少矛盾沖突，使改制成為事業(yè)單位及其廣大干部職工的內(nèi)在要求和自覺行動。

(二)注重政策配套，為事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企創(chuàng)造一個良好的政策環(huán)境，盡快解決好操作規(guī)范的問題。

第一，明確改制轉(zhuǎn)企形式和程序。事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企在形式選擇上，應(yīng)結(jié)合單位特點，從實際出發(fā)。資產(chǎn)規(guī)模大、經(jīng)營業(yè)績好、發(fā)展有潛力的，可通過出售改制的方式，實行規(guī)范化的公司制改組，改為股份有限公司和有限責(zé)任公司；中小單位以民有民營為主導(dǎo)形式，可改為股份合作制、合伙制企業(yè)或有限責(zé)任制企業(yè)；規(guī)模相當(dāng)小、數(shù)量特別多的，可采取兼并重組、租賃出售等多種形式經(jīng)營；嚴(yán)重資不抵債的，可實行歇業(yè)破產(chǎn)，以避免改制后的無法運營。

具體操作程序一般為：由單位提出改制轉(zhuǎn)企申請，報有權(quán)部門批準(zhǔn)；單位自行清產(chǎn)核資，再由主管部門向國資辦申請立項，委托有資格的資產(chǎn)評估機構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評估，評估結(jié)果經(jīng)國資辦審核確認(rèn)；擬定改制轉(zhuǎn)企方案，經(jīng)職代會或職工大會討論通過，報主管部門同意，并由單位主管部門轉(zhuǎn)報事業(yè)單位改革領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)審核批準(zhǔn)后實施；同時，擬定單位人員分流分置方案，報送人事部門審核同意后實施；募集股本金，置換國有資產(chǎn)。轉(zhuǎn)讓價格由國有資產(chǎn)投資主體確定，國有資產(chǎn)出售收入由國資辦統(tǒng)一組織收繳，并實行專項管理；召開股東大會，通過公司章程，選舉董事會、監(jiān)事會，確立新的領(lǐng)導(dǎo)體制；按照現(xiàn)代企業(yè)制度，建立健全各項規(guī)章制度，建立和完善規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。

第二，實行社會政策保障。事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企，首要的一點是保障職工的既得利益不受損害。因此要從單位、本系統(tǒng)，乃至全社會統(tǒng)籌養(yǎng)老、醫(yī)療保險金，使職工“老有所養(yǎng)”、“離有保障”。同時，要大力實施再就業(yè)工程。建立和完善再就業(yè)服務(wù)體系，以發(fā)展促就業(yè)、以就業(yè)保穩(wěn)定，開發(fā)性安置、創(chuàng)業(yè)性分流、自主性擇業(yè)。要采取“先開渠、后放水”等多種辦法，吸納、安置分流人員。變就業(yè)為創(chuàng)業(yè)、大力培植新的經(jīng)濟增長點。

第三，規(guī)范審計及國有資產(chǎn)評估行為。改制轉(zhuǎn)企事業(yè)單位的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)必須準(zhǔn)確、真實，既不能限期限時、限定形式、有意低估資產(chǎn)價值，也不能對單位的會計報表只進(jìn)行簡單的核對審計，而應(yīng)該委托法定機構(gòu)按規(guī)范的程序依法進(jìn)行資產(chǎn)清查和評估。

第四，合理安置分流職工。對改制轉(zhuǎn)企事業(yè)單位必須分流的人員，要從實際情況出發(fā)，制定合理的分流安置政策。總的原則是“重置換、少走人，保障社會的穩(wěn)定”。為了保證改革的順利進(jìn)行，政府可建立安置統(tǒng)籌基金，對事業(yè)單位行業(yè)內(nèi)的國有資產(chǎn)變現(xiàn)和國有資本退出資金實行調(diào)劑使用；也可以允許用單位的有效資產(chǎn)安置職工，但支付方式則可根據(jù)事業(yè)單位實際，采取多樣化的延期支付方法，解決經(jīng)營者的付現(xiàn)難題。具體的操作辦法除付現(xiàn)安置外還有：轉(zhuǎn)股安置、保險安置、債權(quán)安置、優(yōu)惠政策安置、風(fēng)險抵押安置等。

第五，健全法人治理結(jié)構(gòu)。事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企后必須建立現(xiàn)代企業(yè)制度，明晰產(chǎn)權(quán)，要嚴(yán)防“穿新鞋，走老路”現(xiàn)象的發(fā)生。要督促單位及時成立股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，并形成相互制衡和有效運行的機制。股東大會要真正成為企業(yè)的權(quán)力權(quán)構(gòu)；董事會要堅持集體決策的原則，董事的產(chǎn)生除由股東大會推薦外，應(yīng)試行設(shè)立獨立董事；董事會和經(jīng)理層要盡可能減少重合，董事長和總經(jīng)理原則上不由一人兼任；監(jiān)事會要獨立地承擔(dān)起對單位經(jīng)營活動的監(jiān)督職能。在完善法人治理結(jié)構(gòu)、防止產(chǎn)生“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的同時，要特別注意特別處理好黨委會與董事會的關(guān)系。

（三）強化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責(zé)任，努力提高政府的推動力，確保事業(yè)單位改制改企取得成效。

事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企政策性強、工作難度大，加強組織領(lǐng)導(dǎo)顯得尤為必要。各地宜成立相應(yīng)的事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并抽調(diào)精干人員組成工作班子，以高度的事業(yè)心和責(zé)任感，分工負(fù)責(zé)抓好落實。通過認(rèn)真調(diào)查研究，排隊摸底，研究制定改制轉(zhuǎn)企方案，加大實施力度，積極主動地幫助事業(yè)單位解決重點、難點問題。根據(jù)每個事業(yè)單位的不同情況，有針對性地采取不同的公有制實現(xiàn)形式，并認(rèn)真分析制約推進(jìn)改革的突出問題，以創(chuàng)新的精神、創(chuàng)新的思路、創(chuàng)新的辦法、創(chuàng)新的措施，積極尋求解決問題的有效途徑，使事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企工作在每個環(huán)節(jié)得到落實、見到成效。凡涉及事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企工作的部門，如人事、體改、財政、勞動保障及國土等，一定要從有利于事業(yè)發(fā)展的大局出發(fā)，緊密配合，形成合力，努力為事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企提供優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)。

四、小結(jié)

推進(jìn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，事關(guān)國家改革發(fā)展的大局，必須認(rèn)識到事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制既是市場經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要，也是事業(yè)單位自身發(fā)展的迫切需要。先進(jìn)地區(qū)事業(yè)單位改制的成功實踐表明，凡是改革早的地方都建立了與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，滿足公共服務(wù)需要的精簡高效的現(xiàn)代組織體系，實現(xiàn)了公共事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和社會化，活力明顯增強。轉(zhuǎn)企改制工作量大，涉及面廣，政策性強，因此在改制過程中一定要遵循必要的原則，把握政策，規(guī)范操作，處理好各方面的關(guān)系，尤其是職工的利益，要始終把維護(hù)好、發(fā)展好職工利益作為改制的出發(fā)點和落腳點。我國事業(yè)單位改制已經(jīng)是大勢所趨，勢在必行的，各部門各單位必須緊緊圍繞黨中央，服從黨中央的決定，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮下盡心盡力做好事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企工作。

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]王穎.事業(yè)單位改制的背景與現(xiàn)狀.青年記者，2008.

[2]張文利.關(guān)于事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企問題的思考. 2007-03-23，找法網(wǎng) http://china.findlaw.cn.

[3] 姜其盛，李順德.山東濰坊五措并舉推進(jìn)事業(yè)單位改革.中國人事報，2007-06.

[4] 黃恒學(xué).中國事業(yè)管理體制改革研究. 清華大學(xué)出版社，1998.

[5] 余國瑞.事業(yè)單位機構(gòu)改革與登記管理. 湖北科技出版社，1999.

[6] 王培榮.企事業(yè)單位改制政策精選.中國經(jīng)濟出版社，2004.

[7] 王璞.事業(yè)單位管理咨詢實物.中欣出版社，2004.