從行政法角度看廣東烏坎村事件

烏坎村是廣東省汕尾陸豐市東海鎮(zhèn)的一個邊陲漁村，因其繁榮的經(jīng)濟而素有“汕尾第一村”的美譽。去年9月份，烏坎村400多名村民因土地問題、選舉問題對村委會表示不滿，到陸豐市政府非正常上訪。11月中旬，由于少數(shù)村民發(fā)帖，致使事件出現(xiàn)反復(fù)，400余名村民再次到陸豐市人民政府進行非正常上訪。12月底，由廣東省委副書記朱明國帶隊的省工作組進駐汕尾陸豐市，調(diào)查處理烏坎村事件，多次召開新聞發(fā)布會，公開調(diào)查報告，處理相關(guān)糾紛。今年3月，烏坎村重新?lián)Q屆選舉，由民選產(chǎn)生了新一任的村委會領(lǐng)導(dǎo)班子，整個事件才得以圓滿解決。

馬克思說：“政治是以經(jīng)濟為基礎(chǔ)的上層建筑，是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，是以政治權(quán)力為核心而展開的各種社會活動和社會關(guān)系的總和。”政治與經(jīng)濟的盤根錯節(jié)使得原本簡單的經(jīng)濟糾紛或政治變動的影響都被社會無限放大。作為轉(zhuǎn)型社會的突出問題，群體性事件因為將經(jīng)濟利益糾紛上升到政治訴求表達的高度而備受社會關(guān)注。從貴州的“甕安事件”到云南的“孟連事件”，再到最近沸沸揚揚的廣東“烏坎村事件”，我國已進入群體性事件的多發(fā)階段。如何對待和處理頻發(fā)的群體性事件，成為我國維護社會穩(wěn)定、解決社會沖突的首要難題。本文以烏坎村事件為藍本，從行政法角度探討群體性事件的成因和應(yīng)對之策。

一、群體性事件概述

2004年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》中首次提出“群體性事件”這一概念，并將群體性事件定性為人民內(nèi)部矛盾。由烏坎村事件引申到現(xiàn)階段頻發(fā)的社會矛盾沖突，我們發(fā)現(xiàn)所謂的群體性事件，不單單是某些群體自發(fā)的或者情緒化的偶然行為，在我國社會轉(zhuǎn)型的大背景下，群體性事件的頻發(fā)有著深刻的社會根源。

群體性事件從廣義上來看，也是社會沖突的一種，而所有的社會沖突，歸根到底都是利益的沖突。任何一個社會都存在著社會利益的矛盾，只是這些沖突因為個體組合程度的不同。個體組合程度較低的利益沖突，如我們常見的私人經(jīng)濟糾紛等，行政力量往往通過制定法律法規(guī)進行規(guī)范引導(dǎo)，其所產(chǎn)生的社會效應(yīng)也是有限的。而對于個體組合程度較高的利益沖突，因其覆蓋范圍廣、社會影響強而迫使行政主體越過法律手段而進行直接的行政干預(yù)。在當(dāng)前社會，少數(shù)利益既得者常常利用自身所掌控的社會資源，甚至是國家強制力，以犧牲弱勢群體的利益為代價為自身謀取私利，結(jié)果必然導(dǎo)致社會沖突，從而引發(fā)大規(guī)模的群體性事件。

二、群體性事件發(fā)生的原因

（一）權(quán)力監(jiān)督缺位。

烏坎村事件從發(fā)生到惡化，其中一個關(guān)鍵因素涉及到權(quán)力的監(jiān)督和制衡失效，這也是我國當(dāng)前眾多群體性事件產(chǎn)生的普遍原因。在我國的基層民主制度中， 村委會雖不是正式的政府組織，但現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)卻賦予村委會巨大的支配農(nóng)村資源的權(quán)利。在現(xiàn)實中我們發(fā)現(xiàn)，近年來村委會行政化趨勢日益加強。 由于當(dāng)前我國行政監(jiān)督機制仍不健全，政黨監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等外部監(jiān)督力量往往在預(yù)算、人事、福利等方面受制于同級行政機構(gòu)，缺乏獨立性而致使監(jiān)督達不到實際效果。再加上現(xiàn)階段我國基層民眾的科學(xué)文化素質(zhì)仍然很低，缺乏基本的維權(quán)意識，很難合理合法的行使憲法和法律賦予公民的監(jiān)督政府依法行政的權(quán)利。致使民意表達渠道不暢通，群眾的合法權(quán)利收到侵害而無處訴求。村委會即通過各種違法手段為自身謀取私利，成為農(nóng)村中最大的利益既得者。

（二）官員自身素質(zhì)問題。

在村委會的“墮落”過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)也成為導(dǎo)致事件惡性發(fā)展的重要因素。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，村委會主任的任期沒有限制，可以一直連任，所以才會有村主任陳舜意的任職時間超過了三十年，村支書薛昌任職時間超過四十年的奇聞。這樣無限期也無條件限制的連任制度，為基層的民主建設(shè)埋下了禍根。某些領(lǐng)導(dǎo)班子中的腐化份子，上任之初為贏得干部選舉和村民信任，往往會有所建樹，但是一旦站穩(wěn)腳跟樹立權(quán)威后，便會滾雪球式地不斷壟斷基層社會資源，并利用手中職權(quán)大肆為自身謀取私利，逐漸走向國家與人民的對立面。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。”新公共管理理論也認為，行政官員同樣符合經(jīng)濟理性人假設(shè)。所以當(dāng)權(quán)力的有效監(jiān)督機制缺位，無限期的連任制度得不到合理限定，某些行政素養(yǎng)低下的官員就會把百姓利益拋之腦后，在權(quán)力與欲望的誘惑下不斷走向深淵。

（三）法治建設(shè)滯后。

基層的行政管理，是在遵循中央統(tǒng)一部署的前提下由相關(guān)行政主體自主展開的。在當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府、法制型政府的改革浪潮下，地方政府自然也應(yīng)加快自身依法行政、科學(xué)行政和民主行政的步伐。吳邦國同志曾提到：“當(dāng)前我國特色社會主義法制體系基本建立，我國在立法方面取得了很大的進步，各類法律法規(guī)基本上涵蓋了公民社會的方方面面，但是我國的法治政府建設(shè)卻任重道遠，除了公民法律意識較為淡薄外，行政部門有法不依也是重要原因。”回到烏坎村事件中，我們發(fā)現(xiàn)對涉及征收土地、出賣土地等重大集體項目，村委會未按照規(guī)定召開村民代表大會或交由村民大會決策，也未及時進行村務(wù)公開，村民合法的知情權(quán)得不到保障。從法律層面來說，關(guān)于土地使用的程序，在《中華人民共和國村民委員會組織法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)中早已設(shè)定，可是村委會依然我行我素，有法不依，致使村民權(quán)益遭到損害，最終導(dǎo)致事件的不斷惡化。

（四）行政救濟失效。

當(dāng)下中國正處在急劇的社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟的快速發(fā)展也引發(fā)了利益群體的分化和對立，導(dǎo)致諸多社會矛盾產(chǎn)生，烏坎村事件不過是其間的縮影。對于違法行政行為的救濟問題，法律設(shè)定了諸如行政復(fù)議、行政訴訟以及行政信訪等制度保障。但在具體的生活實踐中我們發(fā)現(xiàn)，由于自古官民對立思想的根深蒂固，使得群眾對政府行為產(chǎn)生一種天然的不信任心理。盡管行政復(fù)議在現(xiàn)實生活中使用最多，到頭來反而加劇了群眾與行政機關(guān)的對立；又由于行政訴訟成本過高，行政訴訟的方式難以普遍推廣，相對人的權(quán)益依舊難以保障；行政信訪由于繼承了中國古代“行政訴訟”的形式為廣大群眾所普遍接受，但是由于公民整體教育水平不高，法律意識較為薄弱，普通民眾對于信訪的理解往往停留在“萬民書”、“請愿”等的階段。如果請愿隊伍中有人惡意挑撥，極易釀成群體性事件，產(chǎn)生群體沖突，甚至造成犯罪。以烏坎村事件為代表的群體性事件，就是傳統(tǒng)的行政救濟在現(xiàn)實生活中失效的極端表現(xiàn)。

三、解決對策——團體訴訟之路

面對頻頻發(fā)生的群體性事件，又該如何解決呢？2009年11月16日，最高法院在《關(guān)于依法保護行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》中指出：只有暢通行政救濟的渠道，才能引導(dǎo)人民群眾以理性合法的方式表達利益訴求，最大限度減少社會不和諧因素，增進人民群眾和政府之間的理解和信任。于是，問題的核心——如何暢通行政訴訟的救濟方式，以有效化解群體性事件，便呈現(xiàn)在世人面前。

筆者認為，我國可以借鑒德國的集團訴訟模式。發(fā)端于德國的團體訴訟制度為這種官民矛盾的化解提供了一種有效解決方式。中國人民大學(xué)的江偉教授認為：團體訴訟是一種賦予某些團體訴訟主體資格和團體訴權(quán)，使其可以代表團體成員提起、參加訴訟，獨立享有和承擔(dān)訴訟上的權(quán)利、義務(wù)，并可以獨立做出實體處分的專門性制度。在處理群體性事件中，需要對團體訴訟做擴大化的解釋，其訴訟主體除了德國團體訴訟中規(guī)定的公益性社團外，還應(yīng)該包括某些承受國家公權(quán)力不正當(dāng)對待的私人團體。

團體訴訟的主要優(yōu)勢有以下幾個方面：

（一）以社會公益為根本目標(biāo)。

上文提到，公益群體構(gòu)成了團體訴訟的主體，也就意味著這些團體的法定使命是維護公共利益。不管團體訴訟制度的最終運作結(jié)果如何，有時可能以預(yù)防不法行為的發(fā)生為主，有時偏重于懲治違法行為，但總體上都會以公共利益為基本出發(fā)點和根本目標(biāo)。即使涉及到最為敏感的經(jīng)濟賠償問題，如果是基于公益目的而提起的團體訴訟，補償金額一般不會在團體成員間進行分配，而是用于滿足團體更長遠的發(fā)展需求，用于實現(xiàn)特定的公益目的。

（二）避免濫訴，降低訴訟成本。

團體訴訟的另外一個廣為贊譽的優(yōu)點在于，它能集合處于社會最底層群眾的微小力量，統(tǒng)一一致對抗強勢的企業(yè)、政府甚至是立法過程。在當(dāng)前社會，國家的行政手段可謂深入到社會生活的各個方面，面對強大的行政力量，單個的民眾往往由于自身力量的弱小、利益訴求機制的不健全而難以維護自身合法權(quán)益。有鑒于此，集團訴訟能夠以群眾之力，來濟政府之弊。這個功能是社會自我救助的功能，也是人民自衛(wèi)的功能，同時更是社會民主化發(fā)展的功能。最為重要的是，團體訟訴既繼承了傳統(tǒng)行政訴訟的公信力和威信，又可以將訴訟費用分攤到團體的成員中，降低了個人行政訴訟成本，從而提高了公眾參與行政訴訟的積極性。

（三）配合政府行動，減輕政策執(zhí)行阻力。

團體訴訟中的“團體”其實可以被看作是一種特殊形式的“非政府組織”，又可被稱作“公益組織”、“非營利組織”等等。可見，這種組織在某種程度上處于民眾和國家之間的中間位置，起著調(diào)節(jié)和溝通的作用，一方面，政府對團體的具體運作過程實施監(jiān)督、調(diào)控，同時給予有力的支持；另一方面，團體匯集民眾的意見，集中向政府反饋，從而更好的傾聽民聲，傳達民意。同時，團體訴訟也有助于緩解行政執(zhí)法和司法執(zhí)法之間的矛盾和沖突。在訴訟中，團體成員將政府的立場意見以適當(dāng)?shù)男问絺鬟_給司法機關(guān)，有助于司法審判兼顧各方利益，公正合理的作出判決。可見，團體訴訟不僅有利于配合政府的執(zhí)法行動，緩解政府的執(zhí)法壓力，也可以在政府執(zhí)法和司法執(zhí)法之間起到必不可少的橋梁作用。

四、結(jié)語

誠然，在本次烏坎村事件中，暴露出許多典型的社會問題，包括農(nóng)村土地流失、官員腐敗，政府內(nèi)部各部門職能不清，相互掣肘等等，僅僅依靠行政法律法規(guī)來解決，是不現(xiàn)實也是不可能的。但在烏坎村事件中，我們看到了政府部門在處理此類問題時方式手段的可喜變化。不管烏坎村事件是否能成為了我國民主建設(shè)的里程碑，至少有一點可以肯定，烏坎村事件為有效處理國家權(quán)威和集體利益的沖突提供了有益借鑒。盡管事件已經(jīng)漸漸平息，但是對事件的反思與感悟，遠勝于事件本身的處理結(jié)果。

（作者：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向：行政管理）

注釋：

朱力.中國社會風(fēng)險解析——群體性事件的社會沖突性質(zhì).學(xué)海，2009（1）

呂曉輝.村民委員會的若干問題研究.當(dāng)代經(jīng)理人，2006(8)

章武生.論群體性糾紛的解決機制——美國集團訴訟的分析和借鑒.中國法學(xué)，2007（3）

江偉、肖建國.民事訴訟法（第四版）.中國人民大學(xué)出版社，2008