我國的過程信息公開

一、過程信息的概念及特點

行政法上的過程信息，是指行政機關在作出決定之前，在準備過程中的討論性、程序性的信息。2010年國務院辦公廳《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》中，對過程信息做了如下描述：“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息”。

過程信息具有以下特點：

1、過程信息最大的特點就是依據性。即過程信息是被用于討論、審查，以便做出最后決定的依據。從這個角度講，過程信息只是工具、橋梁，而最后的決定才是目的。

2、過程信息具有不可預測性的特點，即它是行政機關在作出最終決定前形成的信息，對最終決定的影響力大小是不可預測和不確定的。可能最終決定是主要依靠該過程信息作出的，也可能該過程信息只起到了有限的參考作用，甚至對最終結果沒有任何參考價值。

3、過程信息還具有范圍不確定性。即在最終決定尚未作出之前，過程信息的范圍是不確定的，任何信息都有可能成為行政機關作出最終決定的參考依據。

二、過程信息公開的基礎依據和意義

（一）過程信息公開的理論基礎。

1、從憲政角度而言，對于政府信息，人們享有所有權和知情權。

《中華人民共和國憲法》第二條明確規定了人民主權原則：“中華人民共和國一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”政府存在的目的和原因即是為人民的利益服務。因此，政府在服務過程中所獲得或者制作的信息，當然應該屬于全體人民。人民對政府信息、過程信息享有所有權和知情權。

2、從行政過程論角度而言，過程信息屬于行政行為的產物。

行政行為的過程性是指行政行為不是一成不變的，靜止的，而是一個不斷變化發展前進的動態過程。豎雖然根據傳統行政法的理論，某些行為，如調查行為，只是某一行政決定的前期準備，是一個事實行為，不存在對外的法律效力。但是從行政過程論的角度來看，由一個完整的行政程序作出的行政行為，包括前期的準備和最后結論，是一個不斷發展的動態過程。

3、從行政參與角度而言，過程信息公開是行政參與的前提和基礎。

現代行政法“一個日益增長的趨勢是，行政法的功能不再是保障私人自主權，而是代之以提供一個政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表”。這意味著，在現代社會中，行政機關和行政相對人之間的關系從結果延伸至過程中，相對人有參與行政過程和了解行政過程的權利。過程信息公開正是相對人有效參與的前提和基礎。

（二）過程信息公開的法律依據。

1、憲法。我國現行《憲法》第二條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，《憲法》第三十五條和四十一條也規定了我國公民享有言論出版、集會、結社、游行、示威的自由以及對一切國家機關及國家機關工作人員批評、建議、控告、檢舉的權利。這些正是我國憲法規定的人民主權原則的具體體現，也是我國公民應有知情權的憲法依據。

2、法律。我國雖然沒有專門的針對政府信息公開的狹義的法律，但在一些分散的基本法中是有跡可循的，或直接或間接。如《立法法》第五十八條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”行政法規在起草過程中，應當聽取意見，則必然存在草案公開的前提。這便是典型的過程信息公開。

3、行政法規。《政府信息公開條例》第一條規定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。”并且根據以公開為原則，不公開為例外的基本原則，過程信息也應當是落于公開的范圍的。

（三）過程信息公開的意義。

政府信息公開是現代法治國家的重要標志之一，是現代民主政治發展的必然要求。從本質上來說，政府信息公開意味著政府管理方式的重大轉折，體現出對公共權力的制約和監督方式的轉變，即公民權利在對公共權力的制約和監督中開始發揮重要作用。那么同理，過程信息公開對公權力的監督和制約則會表現的更加明顯和有效。

過程信息公開更加有利于對公民權益的保護。以往所推行的政府信息公開，一般都是在“事已成定局”的情況之下向公眾公開，公眾有的只是事后救濟了。因此，大力推進過程信息公開，有助于公眾更早地了解某一決策的相關信息，對行政機關的決策或決定產生實質的影響，以更好的保障公民權益。

過程信息公開也有利于提高行政機關決策的質量和實施的效果。將行政機關待決定事項的相關考慮因素及時向社會公眾公開，使得公眾有機會對這些信息、考慮因素發表意見和建議，供行政機關參考。從這一角度而言，過程信息公開，有利于提高行政機關的決策質量，和日后決策實施的效果，減少成本和阻力，更好地實現“良好行政”。

（四）不當的過程信息公開造成的影響。

政府信息公開，尤其是過程信息公開，并不是有百利而無一害的，不當的過程信息公開會造成嚴重的后果。

首先，如果不當地擴大過程信息公開的范圍，會影響討論的質量。過程信息免于公開最大的理由就是為了保證行政機關內參與相關決策或決定討論的工作人員免于擔心他們在討論過程中的言語會被公開，使他們得以充分表達自己的想法和意見，暢所欲言，真正提高決策的質量。但是如果，工作人員一開始就知道他在討論過程中的言論會被公開，接受公眾的監督和詢問，很多想法可能就被扼殺在“搖籃”里了。

其次，由于過程信息具有可變性和不成熟性的特點。過早地將還不確定的過程信息透露給社會公眾，可能會造成社會的恐慌和不穩定。

最后，過程信息不當公開，可能會破壞公平競爭。由于從過程信息公布到最終決定的作出，之間會出現一點時間間隔。而在這一段時間間隔中，可能因為過程信息公開了某些可獲一定利益的信息，導致公眾利用過程信息以謀取不當利益。最典型的就是城市規劃。如果過早將有關規劃的信息公開，勢必會有大量公眾在決定作出之前，增加房屋面積或者將房屋改建等等，以求獲得更高補償費用，無形中給規劃的實施增加了很大的成本。

三、過程信息公開的制度構想

（一）將過程信息納入《條例》調整范圍。

目前《政府信息公開條例》中并沒有明確對過程信息是否公開作出規定。實踐中，更多地用非政府信息或者用大口袋“三安全一穩定”為理由拒絕將過程信息公開。這樣導致的結果就是豁免理由被濫用，一旦對被申請公開的信息性質把握不住，不能確定信息屬性的時候，就套用此類借口回避問題。同時，這也造成了實踐中信息公開的混亂。經常是相似的申請事項得到不同的答復結果，或者即使結果一樣，都是拒絕，而拒絕的理由卻不同，從而形成錯位，不能形成一個理性的制度設計。因此，筆者以為，在《條例》中應當加入過程信息的規定，對過程信息的內涵和外延進行界定和明確。

（二）形成明確的判斷標準。

將過程信息納入《條例》的調整范圍之后，緊接著要解決的就是過程信息是否公開的問題了。

筆者建議將過程信息區分為事實信息和觀點信息。事實信息，毫無疑問，應該主動公開或者依申請就可以公開。比如在行政機關作出最終的行政決策或者行政決定之前，一般都會有為得出該最終決定所作的一些準備工作，如行政調查、現場筆錄等，這些行為會產生和使用一些事實信息。這些信息都是客觀存在的，或者是對客觀現象所做的客觀描述，不涉及特定人員的主觀意見和建議，因而可以及時公開。

而針對觀點信息，應當有更謹慎的態度。“觀點信息反映的是行政機關工作人員或相關人員針對某一待處理問題的思維判斷過程。這一過程從待處理問題的啟動程序開始一直延續到最終結果。”行政機關在做出某項具體的決策或決定之前，可能會涉及到參考其他部門的意見和建議。但是，這些相關部門的意見，是否會對整個項目產生實質的影響存在很大的不確定性。如果這個時候，就貿然將這些信息全部公開，就非常有可能造成公眾的誤解和不穩定因素。因此，觀點信息更多地應當是免于公開或者裁量公開。

但是，在我國，有些情況下公開過程信息也是一個有價值的社會選擇。如證監會2010年的年報，專門把公開部分過程信息作為一種創新舉措，以此來加強對證券市場的監管。在醫療衛生機構，藥品的采購、醫療器械采購方面，才進行了積極的信息公開改革，采用集中采購的全過程信息公開，取得了很好的效果。這證明，在中國，簡單采用事實信息和觀點信息的區分來決定過程信息公開與否是不科學，不合理的。在很多情況下，觀點信息的公開有著十分重大的意義。

（三）以實踐促進立法完善。

以實踐來檢驗和評價現行法律，然后進行有針對性的修改和完善，是我們完善各項法律法規的重要途徑和方法。地方政府對信息公開制度的探索與政府信息公開制度的形成、發展是一種良性互動關系。政府信息公開法案的制定與地方政府有關的信息公開規定有著密切的關聯。以地方實踐、地方先行，促進中央立法的模式，是我們長期以來在實踐中積累和發展出的有效模式。因此，有關過程信息公開的實踐，我們仍然可以采取地方帶動中央的模式，先在小范圍內施行，一邊積累經驗，一邊逐漸推廣，最終促進中央立法的完善。

（作者：中國政法大學 法學院2010級憲法學與行政法學專業碩士研究生）

注釋：

馬琳.從袁裕來訴安徽省政府案看行政過程中的政府信息公開.學理論.2011年第9期.

朱維究、胡衛列.行政行為過程性論綱.中國法學.1998年第4期.

［美］理查德·B·斯圖爾特，沈巋 譯.美國行政法的重構.商務印書館2002年版.

謝麗娜.行政過程信息的可公開性問題研究.黑龍江省政法管理干部學院學報.2011年第6期.