行政自由裁量權(quán)濫用的危害及防控路徑

在談及自由裁量權(quán)時(shí)，學(xué)界中會(huì)有許多有關(guān)自由裁量權(quán)的文獻(xiàn)論述供學(xué)者們來參考，例如司法領(lǐng)域上的自由裁量權(quán)、立法領(lǐng)域上的自由裁量權(quán)以及行政領(lǐng)域上的自由裁量權(quán)等等，在如此多的自由裁量權(quán)的領(lǐng)域中固然存在實(shí)施過程中的不盡相同，但彼此之間卻是緊密聯(lián)系的且具有一定的互通性。如果在這些領(lǐng)域中的主體善用他們所擁有的權(quán)力，那么無論對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民都將帶來良好的福音，反之，如果用之不當(dāng)也將帶來嚴(yán)重的后果，其災(zāi)難性的影響程度會(huì)給社會(huì)中的各種要素帶來危機(jī)。因此筆者認(rèn)為對(duì)于眾多領(lǐng)域的自由裁量權(quán)必須要有一定的規(guī)范來加以控制，而這種控制又必須從當(dāng)中找到突破點(diǎn)，對(duì)于行政自由裁量權(quán)的防控就是在這樣一種背景環(huán)境下來加以論述，以求從中找出經(jīng)驗(yàn)性的途徑使得各領(lǐng)域下的自由裁量權(quán)通過借鑒的方式而納入到合法合理的正確軌道中來。

一、行政自由裁量權(quán)的概述

（一） 行政自由裁量權(quán)的概念。

自由裁量權(quán)廣泛存在于國(guó)家的司法、立法以及行政活動(dòng)當(dāng)中，中西方國(guó)家也因此較早的對(duì)其進(jìn)行過研究，并對(duì)其做出概念性的界定，其中對(duì)于行政領(lǐng)域上的自由裁量權(quán)的概念必然有過多方面的歸納總結(jié)。在這些多源流下的定義中，“我國(guó)行政自由裁量理論中的主流意見是認(rèn)為行政自由裁量是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權(quán)力。”針對(duì)這一定義的理解，筆者認(rèn)為在確定行政自由裁量權(quán)的概念時(shí)首先應(yīng)當(dāng)明確的是行政自由裁量權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，相對(duì)應(yīng)的客體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)所要解決的問題，條件是行政機(jī)關(guān)的裁量要合法合理，要求是行政機(jī)關(guān)的裁量要適應(yīng)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)果是行政機(jī)關(guān)在眾多的解決方案中進(jìn)行選擇。因此行政自由裁量權(quán)所要體現(xiàn)的理論意義就是行政機(jī)關(guān)在合法合理的情況下，在相關(guān)法律法規(guī)的適用過程中，對(duì)多種解決問題的方案有進(jìn)行選擇的權(quán)利。而這種對(duì)其概念的理解不僅要從具體的行政行為中體現(xiàn)出來，更應(yīng)該從抽象的角度加以理解以及運(yùn)用，將其作為一種特殊的權(quán)力領(lǐng)域來加以研究。

（二） 行政自由裁量權(quán)存在必要性的追溯和思辨。

“自由的裁量權(quán)與嚴(yán)格的規(guī)則主義是相對(duì)立的，也就是說如果不需要自由裁量權(quán)，那么就需要一套嚴(yán)格的規(guī)則去規(guī)劃社會(huì)一切事物，或是用一套計(jì)算程序來量化社會(huì)現(xiàn)實(shí)。如果說要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)事務(wù)通過規(guī)則或是計(jì)算程序來規(guī)劃和測(cè)量，那么就必須具備以下幾個(gè)條件：第一，立法者像上帝那樣全知全能，具有超人的預(yù)見能力，能夠預(yù)見到社會(huì)中即將發(fā)生的一切情形，能夠制定出來邏輯嚴(yán)密、完美無缺的法律；第二，社會(huì)生活相對(duì)穩(wěn)定靜止，立法者制定出來的法律不會(huì)與前進(jìn)的社會(huì)生活脫節(jié)。”豎這樣的幾個(gè)條件在現(xiàn)實(shí)生活中是無法被滿足的，原因在于法律本身存在著保守性、普遍性、模糊性與滯后性等弊端，保守性要求法律要有穩(wěn)定性，不能朝令夕改，這就導(dǎo)致法律本身不能隨著社會(huì)新問題的產(chǎn)生而及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)節(jié)與變化；普遍性規(guī)定法律具有一般性的特點(diǎn)，這就會(huì)導(dǎo)致在解決特別問題時(shí)出現(xiàn)一定的困難，不能具體問題具體分析，如果死死地抓住法律條文不放，那么當(dāng)一個(gè)新問題出現(xiàn)在法律條文的空白處，行政機(jī)關(guān)將無法對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行解決，相對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的行政能力以及行政效率都將大幅度的降低；模糊性是由于法律條文本身是由語言構(gòu)成的，而語言本身的模糊性就必然導(dǎo)致法律本身存在漏洞與不確定性；滯后性是法律最為明顯的一個(gè)弊端，當(dāng)一個(gè)新的問題出現(xiàn)后，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)相關(guān)的法律解釋才會(huì)出臺(tái)，導(dǎo)致法律本身總是落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。“法律條文終究是有限的，而國(guó)家行政權(quán)涉及的事項(xiàng)卻是無限的，法律不可能將無限的內(nèi)容用有限的條文概括無遺。”行政機(jī)關(guān)所面臨的事項(xiàng)是針對(duì)全社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，所以社會(huì)的復(fù)雜性和龐大性造成了世界上沒有任何一部行政法能涉及全社會(huì)的各個(gè)角落，因此，各國(guó)在行政法規(guī)上不得不做出一些富有彈性的條款來保證行政機(jī)關(guān)在遇到超出法律規(guī)定事項(xiàng)之外的事情時(shí)能夠見機(jī)行事，機(jī)動(dòng)靈活的處理社會(huì)事務(wù)，同時(shí)也正是由于法律法規(guī)的局限性，促成了行政自由裁量權(quán)存在的必要性根源。

二、行政自由裁量權(quán)濫用的危害

（一）影響黨和政府在人民心目中的威信與地位。

近些年，我國(guó)一些行政機(jī)關(guān)的工作人員由于職業(yè)道德的失范導(dǎo)致濫用行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，具體表現(xiàn)在處理具體問題時(shí)不是根據(jù)客觀情況或是有關(guān)規(guī)定進(jìn)行裁定，而是根據(jù)自身的喜惡或是人情關(guān)系對(duì)具體的事物進(jìn)行衡量，例如當(dāng)遇到自己的熟人或親戚違反法律規(guī)定時(shí)，一些行政機(jī)關(guān)的工作人員會(huì)給與他們法定范圍內(nèi)最低的處罰，而遇到陌生人時(shí)，則會(huì)偶爾性地作出法定范圍內(nèi)最大的處罰，這種顯失公正的執(zhí)法作風(fēng)嚴(yán)重背離了行政自由裁量權(quán)的宗旨，如果繼續(xù)蔓延下勢(shì)必將會(huì)導(dǎo)致越來越多的人民對(duì)政府的懷疑與不信任，甚至產(chǎn)生抵觸的情緒或是對(duì)立的行為，從而影響著黨在人民心中的神圣地位。久而久之，這種現(xiàn)象帶來的后果必然是黨和政府的地位與威信在人民心目中大大折扣，政府在將來的執(zhí)法活動(dòng)中必然受到來自于人民的阻力與不配合，一旦人民政府得不到人民的信任與擁護(hù)，那么黨的執(zhí)政地位將受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步將直接影響到社會(huì)的穩(wěn)定與行政秩序的安定。

（二） 產(chǎn)生腐敗問題的重要原因。

當(dāng)前行政機(jī)關(guān)普遍都擁有一定的裁量權(quán)，而在具體的行政行為中擁有這些行政裁量權(quán)的工作人員則成為實(shí)際的操控者，一些行政機(jī)關(guān)的工作人員經(jīng)受不住糖衣炮彈的打擊和外界花花世界的誘惑，最終將行政自由裁量權(quán)作為他們撈取經(jīng)濟(jì)利益的工具。一些企業(yè)的老板、個(gè)體工商戶以及普通民眾更是抱著“朝中有人好辦事”的不正確態(tài)度對(duì)擁有自由裁量權(quán)的工作人員進(jìn)行各種方式的賄賂，以期望換來工作人員在行使行政自由裁量權(quán)時(shí)能選擇對(duì)他們有利的解決方案，從而獲得自身所期待的利益。例如個(gè)別房地產(chǎn)開發(fā)商在申請(qǐng)土地使用許可證時(shí)，會(huì)免費(fèi)的向主管的行政工作人員提供幾套住房，以期望行政工作人員能將較好位置的土地批給他們；又如一些交通警察在對(duì)違規(guī)車輛進(jìn)行處罰時(shí)，如果車主給予其一定的好處費(fèi)，那么他們得到的只是空頭的警告處罰，如若不然，等待他們的將是幾百元甚至幾千元的嚴(yán)重處罰。這種極不合法理與道德的行為正是由于行政自由裁量權(quán)的濫用所帶來的負(fù)面影響，究其內(nèi)在原因則是可以為行政工作人員帶來非法的收入，由于無法找到可以控制這種自由裁量權(quán)的良好路徑，所以這些年來腐敗問題始終得不到很好的遏制，行政自由裁量權(quán)的濫用也因此成為滋生腐敗問題的溫床。

（三）扭曲人民的價(jià)值取向。

在行政自由裁量權(quán)的濫用下，顯失公正的行為與腐敗的執(zhí)法風(fēng)氣將會(huì)日益嚴(yán)重，對(duì)于行政自由裁量權(quán)的擁有無疑成為人們心目中一種新的價(jià)值追求，近些年來，報(bào)考公務(wù)員的人數(shù)越來越多，一條明線面是由于畢業(yè)生人數(shù)的加大與就業(yè)壓力的增強(qiáng)，但其中的暗線卻是人們對(duì)于權(quán)力性工作的一種追求，由于自身的經(jīng)歷直接或間接地接觸過行政自由裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象，因此也都期望通過這樣一種渠道來獲得在政治地位、經(jīng)濟(jì)利益上的回報(bào)。長(zhǎng)此以往，權(quán)力濫用的風(fēng)氣將會(huì)惡性循環(huán)的泛濫下去，助長(zhǎng)了人們想要擁有特權(quán)的不良思想，一旦獲得了這種行政領(lǐng)域上的自由裁量權(quán)，那么這種公共的權(quán)利也將輪變成為私人的權(quán)利，原本宗旨是為社會(huì)和人民服務(wù)的行政自由裁量權(quán)也將不復(fù)存在，但是在這樣一種風(fēng)氣環(huán)境下，最容易受到破壞的是人性本善的民風(fēng)民俗，進(jìn)而扭曲了人民的價(jià)值取向與道德操守，造成了社會(huì)整體道德價(jià)值觀的滑坡，間接地阻礙了和諧社會(huì)的建設(shè)步伐。

（四）阻礙我國(guó)的法制化進(jìn)程與社會(huì)的進(jìn)步。

行政自由裁量權(quán)的濫用現(xiàn)象如果充斥在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等生活之中，將會(huì)使人們對(duì)法律的權(quán)威性產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為法律是由人來制定的，同樣也是人在行使著，那么法律就是可以變通的，這樣一來人們所尋求的不再是如何約束自己使行為合法化而是去尋求如何鉆法律的空子，使自身在合法的外衣下來獲得非法理化的利益。這就勢(shì)必造成行政機(jī)關(guān)的工作人員將不再依靠法律對(duì)具體的行政行為進(jìn)行量體裁衣，而是想如何在法律的掩護(hù)下下進(jìn)行違法的權(quán)錢交易，這種對(duì)法律的歪曲理解與利用終究會(huì)使我國(guó)的法制化進(jìn)程受到嚴(yán)重的阻礙。此外，行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)的濫用會(huì)給社會(huì)以及公眾留下了負(fù)面的影響，因而在現(xiàn)實(shí)的活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)總是得不到公眾的理解與配合，彼此之間很難做到真正的和諧，正是由于倆者之間達(dá)不成統(tǒng)一的合力，因而也就很難推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步，反而還會(huì)成為社會(huì)進(jìn)步的一塊絆腳石。

總之，如果在無法消除行政自由裁量權(quán)存在的必要性的前提下，一切行為的著眼點(diǎn)就必須放在認(rèn)清行政自由裁量權(quán)這把雙刃劍上，應(yīng)在繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)價(jià)值的同時(shí)對(duì)其濫用的現(xiàn)象予以防范和控制，最終將其限制在合法合理的限度內(nèi)，保證其能真正做到為人民服務(wù)。

（作者：北京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院在讀碩士研究生，行政管理研究方向）

注釋：

余凌云.行政自由裁量論，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005年8月第1版，第33頁.

梁迎修.法官自由裁量權(quán)，中國(guó)法制出版社，2005年3月第1版，第47頁.

鈔鵬.試論我國(guó)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)及其控制，財(cái)經(jīng)政法資訊，2002年第2期，第33頁.

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