試論我國行政主體理論的完善

一、我國行政主體理論的現狀

行政主體作為現代行政法學的一個重要的支撐性概念，并不是中國行政法學者的原創性成果，而是借助于王名揚先生的《法國行政法》之中介入中國法的一個繼受性概念。在早期的行政法學研究中，我國并未使用這一概念，而是沿用了行政組織學上所使用的“行政機關”“行政組織”等概念。但是，隨著不斷深入的研究發現，行政法學上僅使用“行政機關”概念逐漸顯現出諸多不足。因此，我國學者引入了“行政主體”這一概念將“行政機關”取而代之，并認識到行政主體理論在行政法學中所具有的重要的基礎性整合功能，進而對這一理論進行了更深層次的探討和研究，使之成為具有特定內涵的一套理論。

雖然學者們的觀點措辭有所不同，但實質一致。因此，通說認為，行政主體是指享有實施行政活動的權力，能以自己的名義從事行政活動，并因此承擔實施行政活動所產生的責任的組織。這一主流觀點反映了行政主體具有四個基本特征：第一，行政主體是一種組織，個人不能成為行政主體；第二，行政主體是實施行政權的組織；第三，行政主體以自己的名義行使行政職權；第四，行政主體必須是能夠獨立承擔自己行為所引起的責任。

二、我國行政主體理論的缺陷

（一）行政主體的概念定位不準確。

從法律關系的構成要素來看，主體與客體是一種相互對應關系，將實施行政權的行政機關及法律法規授權的組織抽象為行政主體，則意味著將行政相對人視為行政客體。然而，行政法的根本目的在于確保公民權益的實現，應當確立公民在行政管理中的主體地位，而不是將公民置于被動的行政客體地位。否則，容易使人們誤認為在行政管理中行政主體與行政相對人處于不平等的地位，這與現代行政法學的原則與精神是相背離的。基于上述原因，日本許多學者已放棄使用“行政主體”的概念，而是以“行政體”來取而代之。筆者認為日本的這種做法是比較合理的。

（二）行政主體的種類過少。

在我國現有的行政主體理論中，行政主體的種類主要包括兩種，即行政機關和法律法規授權的組織。但是在現實的行政行為中，除了這兩種行政主體外，還有一些其他的諸如行政機關的內部機構、派出機構、其他組織等在一定范圍內行使著一定的行政職權，但其中有些既不是行政機關，又沒有經過相關法律法規的授權，它們一旦非法行使行政職權，行政相對人的合法權益很可能因為沒有相關法律法規的保護而受到非法侵犯，還有可能出現“政出多門”的不良現象和增多管理成本，影響行政效率。

（三）行政主體的范圍過窄。

根據我國的行政主體理論，除了大家普遍認可的行政機關和法律法規授權組織外，還有為數不少的社會機構或組織也在行使一定范圍、一定事項的行政職權。如各種行業協會、村民自治組織、公立高校等。根據現有行政主體概念，這些實際上行使行政管理權的機構和組織并不在行政主體的范圍之內，亦不具備行政主體資格。因此，我國現有行政主體范圍過窄，不利于依法行政，極易導致濫用權力和任意行政，這與政府必須依法行政的基本原則背道而馳。更重要的是行政相對人的合法權益受到非法侵犯時得不到切實有效的保護。例如，學校開除某學生學籍，律師協會吊銷某律師的執業資格，足協禁止某足球俱樂部參加足球聯賽等。

三、對完善我國行政主體理論的構想

（一）豐富行政主體的內涵。

針對前文所述我國行政主體概念所存在的缺陷，不同學者對行政主體概念的表述措辭有所不同，但實質內容一致。筆者比較贊同郎佩娟教授的觀點，即行政主體是能夠以自己的名義對外行使國家行政權力或者公共事務管理權力，并獨立承擔由此產生的實質性法律責任的組織。與前面通說的行政主體概念相比，這一概念包含著兩方面的新成分。

1、區分公共事務管理權力與行政權力。

將公共事務管理權力從行政權力中分離出來，使其獲得了相對獨立性。其目的在于： 第一，有利于政府職能重心的轉移。世界上任何國家的政府都有兩個基本職能，即維護國家安全、社會穩定職能以及謀求社會可持續發展職能。隨著整個人類社會的發展，謀求社會可持續發展職能必將成為越來越多國家政府職能的重心。第二，公共事務管理權力可以廣泛授予各種社會組織行使，從而導致行政主體多元化的出現。公共事務管理權力并不等于行政權力，公共事務管理權力不具有行政權力的綜合性和政治性，而更多地體現了事務裁處的專業技術性。因為行政權力是以國家行政機關為載體，以執行國家意志為職能，以強制性政令為基本手段，對整個社會進行管理的公共權力。而公共事務管理權力是行政權力的重要組成部分，其范圍涉及除國防、外交以外的教育、科技、文化、衛生、體育、等人類社會生活的各個領域。實踐證明，公共管理社會化減輕了政府的負擔，改善了行政權力高度集中的狀況，調整了政府與社會的關系，促成了政府與非政府組織在社會公共管理領域的合作互動，增強了社會的自律程度。

2、行政主體應承擔實質性法律責任。

行政主體對其違法行使國家行政權力或者公共事務管理權力的活動承擔實質性法律責任。這是一種包括賠償性責任和懲罰性責任在內的法律責任。賠償性責任以賠付行政違法的后果為內容，包括恢復原狀、返還財產、支付賠償金等；懲罰性責任以懲罰不履行法定義務或者有違法、違紀行為的行政公務人員為內容，包括行政追償、行政處分等。但是，根據《國家賠償法》的規定，行政賠償的費用由國庫而不是由作出違法侵權損害行為的行政主體支出，因此，國家是行政賠償責任的最終歸屬者，因為包括行政機關在內的一切國家機關都是國家的化身，都是代表國家行使職權，其行使職權的后果理應歸屬于國家。然而，國家作為一個抽象的政治共同體，不可能履行具體的行政賠償義務，其承擔的法律責任只能是一種形式上的法律責任，實質性法律責任仍應當由作出違法侵權損害行為的行政主體承擔。

（二）拓寬行政主體的范圍。

根據郎教授關于行政主體概念的觀點，筆者認為行政主體的范圍應當是相當寬泛的，至少應當包含三類組織。即行政機關、被授權組織和公務法人。關于行政機關是行政主體之一的觀點是沒有任何爭議的，在此不再重復闡述。

1、被授權組織。

“被授權組織”與“法律法規授權的組織”不同，前者指各種依法得到授權的組織，包括法律法規授權的組織和規章授權的組織。其外延較之后者更為寬廣，而且避免了“法律法規授權組織”這一冗長表達和容易產生歧義的各種弊端。最高人民法院已于1999年在《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中對規章授權的組織作出了明確的規定：“法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。”根據該司法解釋可知，被授權組織的種類包括行政機關內部機構或者派出機構、企事業組織、社會團體、基層群眾自治組織、相關的技術鑒定機構等等。

2、公務法人。

公務法人是西方行政法學的專有名詞，它指的是負擔某種公共職能，為社會提供專門或者特定公共服務的組織。二戰以后，隨著政府職能的不斷擴充，政府負擔大量專門性與技術性給付行政，行政機關在社會各領域（科研、教育、文化、郵政、鐵路、公路、水電事業等）設立公務法人，以減輕政府的負擔。公務法人具有獨立性和自由度，容易得到社會的贊助，同時有利于消除政府官僚機構行動遲緩、辦事僵化的弊端。公務法人的出現適應當代行政分權和行政組織擴張的需要。根據公務法人的概念可知其范圍也是相當寬廣的，主要包括：（1）文化教育性公務法人，如公立高等院校、公立圖書館、文化中心等；（2）服務性公務法人，如電信局、郵政局等；（3）營業性公務法人，如煤氣、自來水、電力等特許經營公司；（4）保育性公務法人，如醫院、養老院、療養院等。將以上擁有公共權力、擔負著公共職責的組織納入到公務法人的范疇，使其成為行政主體的一部分，有利于保護行政相對人的合法權益免受非法侵害，同時也為依法行政提供了強有力的監督保障。

（三）借鑒西方經驗并重新界定行政主體種類。

在法國，法律承認三種行政主體：首先，國家是最主要的行政主體；其次，地方團體在法律法規的范圍內，對地方性行政職務也具有決定權力，并負擔由此而產生的權利、義務和責任，所以地方團體也是一個行政主體。還有一類行政主體，即某一種行政職能的執行，因為要求有一定的獨立性，法律把它從國家或地方團體的一般行政職能中分離出來，成立一個專門的行政機關實施這種公務，并負擔由此而產生的權利、義務和責任。這個專門的行政機關因此具有獨立的法律人格，是一個以實施公務為目的而成立的公務法人。

我國也可以借鑒法國的做法，將行政主體劃分為國家、地方行政主體和其他公務法人三類。首先，國家作為一個行政主體，掌握重要的行政權力。國家除了組織屬于全國范圍內的公務外，還對其他行政主體享有廣泛的監督和控制權力，這樣可以使行政權在最大范圍內得到有效的運行。其次，在現行的各級地方行政區劃保持不變的情況下，給予地方政府獨立的法律地位和法律人格，這樣既可以限制行政職權的高度集中，確保行政主體間必要的獨立，也可以降低地方政府對上級機關的依賴性。最后為其他公務法人，出于現實和行政主體理論發展的需要有必要把公務法人作為一類獨立的行政主體。這類行政主體通常由國家或地方行政團體設立，一旦成立則相對獨立于其設置機關，可依法自主管理，受法律的約束，也依法受到其設置機關的節制。

總之，行政主體理論作為行政法學基本理論之一，對整個行政法學體系發揮著基礎性的整合作用，是其他理論構建的前提和基礎。從何種高度來研究行政權力的歸屬，直接影響著行政主體的定位、行政權力的行使及行政責任的歸屬。不僅要從行政權力外部作用上，也要從行政主體內部構造中豐富、完善現有的行政主體理論，以便更好地適應我國現代法治行政的需要。

（作者單位：華南師范大學增城學院法律系）

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