行政追償程序研究

一般認(rèn)為，追償是國家機關(guān)向受害人支付賠償金后所保有的要求公務(wù)員承擔(dān)部分或全部賠償費用的權(quán)力。豍而行政追償程序是指行政賠償義務(wù)機關(guān)在被追償人的參與下，代表國家行使追償權(quán)所應(yīng)遵循的有關(guān)步驟、方式、時限等的總稱。行政追償程序?qū)τ诒Ｕ虾捅O(jiān)督行政賠償義務(wù)機關(guān)依法行使追償權(quán)，切實保護(hù)被追償人的合法權(quán)益等均具有重要意義。但令人遺憾的是，在我國現(xiàn)行的法律文件中，有關(guān)行政追償?shù)囊?guī)定極為粗疏。我國《行政訴訟法》第68、69條、《國家賠償法》第16、31條雖然都確認(rèn)了國家賠償后的追償權(quán)，但都只是對行政追償權(quán)的行使主體和條件作了原則性規(guī)定，導(dǎo)致行政追償制度在實踐中很難實施，濫用或放棄追償權(quán)不可避免。要改變這種現(xiàn)狀，就必須進(jìn)一步完善我國的追償制度，制定完善的追償程序。行政追償程序的整體設(shè)計思路是，用科學(xué)的決定程序保證追償權(quán)的行使，用完善的救濟程序?qū)棺穬敊?quán)的濫用。

筆者認(rèn)為，公務(wù)人員與行政機關(guān)之間的關(guān)系本質(zhì)上是行政合同關(guān)系，公務(wù)人員違法行使職權(quán)的實質(zhì)是對行政合同的違反，行政機關(guān)在行政追償程序中的主動性是其在行政合同中所享有的行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)。行政追償?shù)墓δ苤痪褪峭ㄟ^讓違法公務(wù)人員承擔(dān)部分或全部賠償費用以達(dá)到督促其依法行政的目的，這勢必會影響到該公務(wù)人員的切身財產(chǎn)權(quán)益。為了與追償人的行政優(yōu)益權(quán)相抗衡，我們在進(jìn)行制度設(shè)計時必須賦予被追償人更多的程序權(quán)利。這個理念應(yīng)貫穿整個行政追償程序的始終。根據(jù)我國現(xiàn)有法律體系，并借鑒國外成熟的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，行政追償程序應(yīng)包括決定程序、救濟程序和執(zhí)行程序。

一、行政追償?shù)臎Q定程序

行政追償決定程序是指行政追償人作出追償決定時所遵循的方式、步驟等的總稱。縱觀我國相關(guān)法律，追償數(shù)額可以由追償人根據(jù)具體情況自行決定，由此可見，追償權(quán)是行政優(yōu)益權(quán)的一部分。就其單方面可以導(dǎo)致法律關(guān)系變化來說，追償權(quán)屬于形成權(quán)，而非請求權(quán)。亦即行政賠償義務(wù)機關(guān)在賠償受害人損失后，不是請求違法公務(wù)人員承擔(dān)違約責(zé)任，支付部分或全部費用，而是可以單方面形成賠償決定。正因為如此，在實踐中，行政賠償義務(wù)機關(guān)將追償權(quán)視為行政職權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容，作出追償決定時遵循公務(wù)決定通常所適用的工作程序，所以我國國家賠償立法沒有專門對行政追償決定程序作出具體規(guī)定。適用這種追償方式，被追償人不太可能參與到程序之中，自身合法權(quán)益顯然得不到保障。要想根本扭轉(zhuǎn)這種局面，筆者認(rèn)為，必須要以行政合同關(guān)系為基點，將行政追償權(quán)看成是國家享有的由于公務(wù)人員的違約而形成的行政債權(quán)的實現(xiàn)途徑。由于債權(quán)是平等的，所以在設(shè)計決定程序時應(yīng)貫徹當(dāng)事人參與原則，充分保障違法公務(wù)人員的合法權(quán)利。具體程序如下：

（一）立案程序。

立案是追償程序啟動的標(biāo)志。但是，由哪個機構(gòu)立案比較合適？我國法律只是明確了應(yīng)該由賠償義務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)追償，沒有具體規(guī)定負(fù)責(zé)追償?shù)臋C構(gòu)。筆者以為，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，賦予行政機關(guān)內(nèi)部的法制機構(gòu)承擔(dān)追償職責(zé)最為恰當(dāng)。理由有三：其一，法制機構(gòu)受行政機關(guān)首長直接領(lǐng)導(dǎo)，地位相對獨立；其二，法制機構(gòu)專門處理行政訴訟、行政復(fù)議等法律問題，具備扎實的法律專業(yè)知識；最后，行政賠償案件一般都是賠償義務(wù)機關(guān)的法制機構(gòu)負(fù)責(zé)處理，對案情比較熟悉，有助于正確迅速地追償。

立案必須具備以下條件：第一，沒有超過法定時效。時效已過，追償權(quán)消滅，賠償義務(wù)機關(guān)無權(quán)要求違法公務(wù)員賠償部分或全部費用；第二，賠償義務(wù)機關(guān)已經(jīng)履行賠償義務(wù)。追償機構(gòu)應(yīng)對證明符合立案條件的材料進(jìn)行形式審查，相關(guān)材料包括賠償決定或協(xié)議、復(fù)議決定書、判決書、支付賠償費用的憑證、公務(wù)人員行使行政職權(quán)的記錄等。審查完畢，追償機構(gòu)認(rèn)為符合追償條件的，應(yīng)出具行政追償意見書，交給本機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，追償機構(gòu)應(yīng)制作行政追償立案決定書，送達(dá)被追償人。

（二）調(diào)查程序。

1、告知權(quán)利。

追償機構(gòu)在送達(dá)立案決定書時應(yīng)附上權(quán)利告知書，告知被追償人享有陳述、申辯、要求聽證等各項程序權(quán)利。我國人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，公務(wù)員素質(zhì)差異很大，即使法律規(guī)定了被追償人的相關(guān)權(quán)利，他們也未必了解，所以從程序上給追償人設(shè)定告知義務(wù)以更好地維護(hù)被追償人的合法權(quán)利。

2、調(diào)查核實證據(jù)。

被追償人是否具有“故意”或“重大過失”是行政追償決定程序中調(diào)查的重點，因為它是進(jìn)行行政追償核心要件。調(diào)查應(yīng)由追償機構(gòu)的辦案人員進(jìn)行，一般應(yīng)為兩人。被調(diào)查的人員包括違法公務(wù)人員、受害人以及其他相關(guān)人員。調(diào)查人員通過核實有關(guān)材料，走訪、聽取有關(guān)人員意見以進(jìn)一步確認(rèn)公務(wù)人員在違法具體行政行為中個人過錯程度。在調(diào)查過程中，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)應(yīng)認(rèn)真聽取被追償人的陳述與辯解。被追償人要求聽證的，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，否則追償決定無效。聽證程序是行政程序的核心和靈魂。追償聽證的本質(zhì)在于給被追償人發(fā)表自己意見的機會，允許其與案件調(diào)查人員當(dāng)面質(zhì)證和辯駁，屬于一種事前自衛(wèi)的權(quán)利。追償人則可以通過這種程序來發(fā)現(xiàn)真實，校正片面的認(rèn)識，從而作出正確的追償決定。另外，聽證讓被追償人能夠更多地參與追償決定程序，可以緩和其與追償人之間的矛盾，減少行政爭議，提高行政效率。

3、舉證責(zé)任。

“在訴訟中，舉證責(zé)任問題的重要性甚至比大多數(shù)律師認(rèn)識到的還要大。確定舉證責(zé)任問題常常是決定誰勝誰負(fù)的問題。”豑在行政追償中，也存在舉證責(zé)任問題。筆者認(rèn)為，舉證責(zé)任應(yīng)該分配給追償人。理由如下：第一，這是“誰主張誰舉證”原則的要求。追償權(quán)行使的基礎(chǔ)在于違法公務(wù)員違反了行政合同的約定。在追償程序中，追償人認(rèn)為被追償人在違法行使職權(quán)時存有故意或重大過失應(yīng)該追償，其地位相當(dāng)于原告，自然要舉證證明自己的主張；第二，被追償人舉證能力小。相比追償人來說，顯然被追償人處于弱勢地位。在行政程序和行政賠償程序中，很多案件材料和線索都掌握在追償人手中，被追償人要想取得對自己有利的證據(jù)非常困難。舉證責(zé)任的分配應(yīng)該考慮當(dāng)事人舉證能力的大小，這是法律公正性和人道主義的必然要求。

當(dāng)然，被追償人也可以舉證抗辯，這是其程序權(quán)利。如果最終追償人舉證不能，則必須撤銷案件。

（三）決定程序。

追償機構(gòu)經(jīng)過一系列調(diào)查及聽證程序后，如認(rèn)定被追償人在違法行使職權(quán)中主觀上有故意或重大過失，則應(yīng)當(dāng)與被追償人協(xié)商具體的追償數(shù)額，協(xié)商不成的，可直接做出追償決定意見書，報本單位行政首長批準(zhǔn)，然后制作追償決定書，送達(dá)給被追償人。追償決定書應(yīng)包括追償?shù)氖聦崱⒗碛伞⒎梢罁?jù)，追償?shù)慕痤~、繳納方式、期限以及被追償人不服追償決定時的救濟權(quán)等內(nèi)容。

在追償決定程序中，對于追償數(shù)額是否允許雙方當(dāng)事人協(xié)商，學(xué)者看法不一。很多學(xué)者主張協(xié)商，也有的學(xué)者表示反對。筆者認(rèn)為，應(yīng)該運用新的理論構(gòu)建追償?shù)臎Q定程序，讓被追償人充分地參與該程序，賠償數(shù)額的確定應(yīng)當(dāng)先行協(xié)商。理由是：第一，保障人權(quán)的需要。通過與被追償人充分協(xié)商，讓追償人更多地了解被追償人在行政程序中主觀過錯的大小以及其他影響因素，從而作出正確的追償決定，保護(hù)被追償人的合法財產(chǎn)權(quán)；第二，有利于追償金的執(zhí)行。協(xié)商程序可以讓被追償人體會到一種被尊重的感覺，有助于緩和雙方的對立情緒，促使他們早日達(dá)成追償協(xié)議，也有利于追償金的執(zhí)行；第三，不會損害國家利益。協(xié)商只是必經(jīng)程序，而不是說一定要通過協(xié)商確定追償數(shù)額，協(xié)商不成的，追償人可以徑行決定，實現(xiàn)追償權(quán)，以維護(hù)國家利益。

需要強調(diào)的是，行政追償決定應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)作出，筆者認(rèn)為以規(guī)定一個月為宜，自行政追償立案之日起計算。情況比較復(fù)雜的，報行政首長批準(zhǔn)可以延長半個月。在行政追償程序中，追償數(shù)額的確定是關(guān)鍵問題，而該問題的解決在很大程度上又有賴于被追償人主觀過錯大小的認(rèn)定。一般情況下，行政賠償程序已對違法公務(wù)員的過錯進(jìn)行了認(rèn)定，因此行政追償無需太長時間。

二、行政追償?shù)木葷绦?/p>

行政追償?shù)木葷绦蚴侵甘車易穬數(shù)膫€人或組織，在不服行政賠償義務(wù)機關(guān)所作的追償決定時，依法請求有權(quán)的國家機關(guān)對追償決定進(jìn)行審查并由其作出新的裁決，從而保護(hù)自己合法權(quán)益的程序。它作為行政追償程序的重要組成部分，相比追償決定程序而言，屬于一種事后程序。該程序不僅有利于糾正不當(dāng)或錯誤的追償決定，維護(hù)被追償人的合法權(quán)益，而且有利于監(jiān)督賠償義務(wù)機關(guān)依法行使追償權(quán)。所以，國外國家賠償立法大都明確賦予了被追償人在不服追償決定時的抗辯權(quán)、申訴權(quán)或起訴權(quán)。我國雖然早在 1989 年通過的《行政訴訟法》中規(guī)定了追償制度，但有關(guān)行政追償救濟程序的規(guī)定卻是空白。導(dǎo)致目前這種狀況的原因是立法者把行政追償權(quán)建立在特別權(quán)力關(guān)系理論基礎(chǔ)上，視行政追償程序為純粹的行政內(nèi)部程序，從而忽略了對被追償人權(quán)利的有力救濟。有權(quán)利就有救濟，在人權(quán)運動蓬勃發(fā)展的今天，為了防止賠償義務(wù)機關(guān)濫用追償權(quán)，切實保障被追償人的基本財產(chǎn)權(quán)，我們勢必要打破目前這種僅僅依靠申訴途徑救濟的尷尬局面，設(shè)計完善的行政追償救濟程序。

因此，針對不同的被追償人，應(yīng)設(shè)計不同的救濟途徑：

（一）被追償人是行政機關(guān)工作人員或受委托的個人或組織，如果不服行政追償決定，直接訴請人民法院予以保護(hù)。

前文已經(jīng)說明，行政機關(guān)與其公務(wù)員以及受委托的個人或組織之間是行政合同關(guān)系，雖然后者的合同義務(wù)是依法行使職權(quán)，帶有很強的行政性，但本質(zhì)上說，他們之間應(yīng)該是私法上的合同關(guān)系，行政追償權(quán)只是賠償義務(wù)機關(guān)實現(xiàn)私法權(quán)利的手段。如果被追償人對行政追償決定不服，即意味著他不同意因違法行使職權(quán)而承擔(dān)的違約責(zé)任的內(nèi)容，而且行政追償涉及到他們作為普通公民所享有的基本財產(chǎn)權(quán)，因此，為了將雙方置于平等的法律地位，公正地解決糾紛，法律應(yīng)當(dāng)明確賦予這類被追償人起訴權(quán)。

（二）被追償人是賠償義務(wù)機關(guān)，如果不服行政追償決定，則可以向本級人民政府申請復(fù)議，如果賠償義務(wù)機關(guān)是人民政府的，則應(yīng)向上一級人民政府申請復(fù)議。

根據(jù)《行政訴訟法》第69條的規(guī)定，筆者認(rèn)為，人民政府向有責(zé)任的賠償義務(wù)機關(guān)進(jìn)行追償，其功能主要是督促其依法行政，此時減輕國庫負(fù)擔(dān)的追償目的很難體現(xiàn)，且他們有行政上的隸屬關(guān)系，所以賠償義務(wù)機關(guān)如果不服追償決定，只能依《行政復(fù)議法》申請復(fù)議。

三、行政追償?shù)膱?zhí)行程序

執(zhí)行程序是指追償決定書生效后，有權(quán)的國家機關(guān)在被追償人不主動履行追償決定所確定的給付義務(wù)時，依法采用強制措施迫使其履行義務(wù)所應(yīng)遵循的程序。追償人依法作出的追償決定，實質(zhì)是對違法公務(wù)人員因違約而設(shè)定的債務(wù)，債務(wù)人理應(yīng)自動履行，但實踐中不履行或不完全履行現(xiàn)象時有發(fā)生，因此有必要采取強制措施，迫使其履行，以實現(xiàn)行政債權(quán)。我國現(xiàn)行法律中尚未有關(guān)行政追償執(zhí)行程序的規(guī)定，筆者認(rèn)為，該程序應(yīng)該圍繞解決三個問題進(jìn)行，即明確執(zhí)行主體、執(zhí)行對象和執(zhí)行措施。

（一）執(zhí)行對象。

行政追償是以被追償人的薪金收入為限，還是包括其他收入，對此，理論界觀點不一。筆者認(rèn)為，行政追償?shù)膶ο髴?yīng)該包括被追償人的薪金收入、個人其他合法財產(chǎn)。因為違約責(zé)任是賠償義務(wù)機關(guān)進(jìn)行追償?shù)睦碚摶A(chǔ)，違約行為是債產(chǎn)生的原因之一。根據(jù)民法理論，被追償人應(yīng)該對自己的債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任，只有債務(wù)人全額支付被追償數(shù)額，行政之債才能消滅。因此，在追償對象上，被追償人自然應(yīng)該像普通公民一樣，以自己的全部合法財產(chǎn)清償債務(wù)。當(dāng)然，在具體執(zhí)行時，應(yīng)區(qū)分被追償人個人合法財產(chǎn)與其家庭成員財產(chǎn)，還要基于人道主義考慮，保留被追償人本人以及由其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)人的必要生活費用。

（二）執(zhí)行主體。

執(zhí)行主體是指負(fù)責(zé)強制執(zhí)行行政追償決定以實現(xiàn)其內(nèi)容的國家機關(guān)。國內(nèi)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)執(zhí)行對象的不同，將執(zhí)行主體分為賠償義務(wù)機關(guān)和人民法院，其中，薪金收入由賠償義務(wù)機關(guān)執(zhí)行，而其他個人合法收入由人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。對此，筆者不敢茍同。在我國，公務(wù)員的薪金幾乎是其全部的合法收入，也是其生活的惟一來源，由此可見，薪金對于公務(wù)員來說具有重大意義。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，行政追償決定程序是內(nèi)部程序，被追償人充其量只有參與權(quán)，沒有決定權(quán)。如果再由賠償義務(wù)機關(guān)作為追償?shù)膱?zhí)行人，那就意味著在行政追償方面，賠償義務(wù)機關(guān)既是決定者又是執(zhí)行者，這違背了“裁執(zhí)分離”的正當(dāng)程序，極易侵害被追償人的合法權(quán)利，因而是不公正的。綜上，筆者認(rèn)為，對于行政追償決定書，唯一有權(quán)力強制執(zhí)行的只能是人民法院。其中，人民法院執(zhí)行被追償人其他合法收入毋庸置疑。薪金也交由人民法院執(zhí)行有兩點理由：第一，基本財產(chǎn)權(quán)由法院強制執(zhí)行幾乎是各國通例。第二，在行政追償決定程序中，賠償義務(wù)機關(guān)占絕對優(yōu)勢地位，可能會“以強凌弱”，作出不公正的決定。而在人民法院的強制執(zhí)行程序中，人民法院會審查行政追償決定書的內(nèi)容，從而構(gòu)成了對賠償義務(wù)機關(guān)的強大監(jiān)督，保護(hù)被追償人的合法權(quán)利。

（三）執(zhí)行措施。

人民法院在收到賠償義務(wù)機關(guān)的強制執(zhí)行申請后，應(yīng)該對行政追償決定書的內(nèi)容進(jìn)行審查，重點審查追償金的繳納方式是否公正，強制執(zhí)行后是否會影響到被追償人的基本生活。審查完畢，認(rèn)為決定書規(guī)定的繳納方式不妥的，可以與被追償人協(xié)商變更；沒有發(fā)現(xiàn)問題的，應(yīng)該向被追償人下達(dá)限期履行通知書，如果被執(zhí)行人在規(guī)定的期限內(nèi)仍未履行的，及時下達(dá)強制執(zhí)行通知書予以強制執(zhí)行。

為充分保障被追償人的合法權(quán)利，人民法院在強制執(zhí)行時，應(yīng)賦予被追償人選擇執(zhí)行方式的權(quán)利。被追償人既可以選擇由人民法院通知賠償義務(wù)機關(guān)扣發(fā)每月不超過50％的工資，也可以由人民法院強制執(zhí)行其個人現(xiàn)有的其他合法財產(chǎn)。

本文是國家社科基金項目《民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則的實現(xiàn)機制研究》（項目編號：11BFX029，主持人：李明發(fā)教授）的前期研究成果。

（作者：安徽大學(xué)講師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)）

注釋：

張樹義著.行政法與行政訴訟法學(xué).高等教育出版社2002年版，第291頁.

對此，學(xué)界觀點不一。筆者認(rèn)為易將其認(rèn)定為行政合同關(guān)系，兼具行政性和合同性。普通公民進(jìn)入行政機關(guān)成為公務(wù)員，實質(zhì)是一種雙方締約行為的結(jié)果，公務(wù)員的合同義務(wù)是依法行使職權(quán)。

參見劉志堅.試論國家追償程序.蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2000年第5期，第98頁，第100頁..

楊惠基主編.聽證程序理論與實務(wù).上海人民出版社1997年版，第48頁.

[美]伯納德·施瓦茨著，徐炳譯.行政法.群眾出版社1986年版，第321頁.

參見馬懷德著.國家賠償法學(xué).中國政法大學(xué)出版社2001年版，第278頁.

賠償義務(wù)機關(guān)所支付的追償金部分或全部來源于自己的行政經(jīng)費，但行政經(jīng)費也是通過財政撥付的，因此這樣處理對于減輕國庫負(fù)擔(dān)來說似乎沒有意義.

參考文獻(xiàn)：

[1]馬懷德著.國家賠償法的理論與實務(wù).中國法制出版社，1994年版.

[2]姜明安主編.行政法與行政訴訟法.北京大學(xué)出版社，1999年版.

[3]胡建淼主編.行政法學(xué).法律出版社，1998年版.

[4]高家偉著.國家賠償法學(xué).工商出版社，2000年版.

[5][英]威廉·韋德著，徐炳譯.行政法.中國大百科全書出版社，1997年版.

[6]張春莉.論行政追償?shù)恼?dāng)程序.江蘇社會科學(xué).2004年第6期.

[7]劉志.行政追償制度探究.中國行政管理.2005年第10期.