完善我國行政監察領導體制

《中華人民共和國行政監察法》第七條規定：“國務院監察機關主管全國的監察工作。縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。”這一條規定了我國行政監察的領導體制。本文試從我國行政監察領導體制的基本內容、存在問題和完善建議三方面展開論述。

一、 我國行政監察機關的雙重領導體制

（一） 行政監察機關的領導關系。

第七條規定了我國行政監察機關的雙重領導體制，即監察機關一方面要對本級人民政府負責并報告工作，另一方面也要對上級監察機關負責并報告工作，業務上以上級監察機關領導為主。行政監察實行雙重領導體制是基于以下考慮：（1）保證全國監察機關集中統一領導，統一工作步調，統一執法、執紀，“全國一盤棋”；（2）有利于獲取同級政府支持，順利開展工作；（3）有利于行政監察機關在實際工作中減少或排除各種干擾，依法行使職權。

本級政府和上級監察機關對下級監察機關的領導，兩者既有交叉，又有所側重。上級監察機關對下級監察機關的領導主要體現在以下幾個方面：（1）部署安排工作，起草有關法規，制定工作方針、政策和規章，進行宏觀指導；（2）檢查工作情況，總結推廣經驗，解決存在問題；（3）監督、指導下級監察機關依法履行職權；（4）復核不服下級監察機關復審決定的申請；（5）直接變更、撤銷或者責成下級監察機關變更、撤銷不適當的監察決定；（6）對提出監察建議的異議進行裁決；（7）交辦或者指導辦理監察事項；（8）協調所轄監察機關之間的工作關系；（9）對下級監察機關的隊伍建設進行指導；（10）必要時辦理下級監察機關管轄范圍內的事項。簡而言之，就是確定工作重點、組織業務培訓、監察業務指導、審核人事變動。同級政府對檢察機關的領導主要體現在以下幾個方面：（1）作為同級政府的組成部分，行政監察機關須向人民政府報告工作；（2）財政上，行政監察機關的經費由同級人民政府管理；（3）職權上，行政處分建議尤其是擬撤職、開除政府各部門負責人的需向人民政府提請。人事方面，國家監察部的領導班子由國務院決定；地方各級監察機關領導班子成員由同級政府和上級監察機關雙重管理，其任免、調動必須征得上級監察機關同意。

（二） 行政監察機關的機構設置。

第七條規定了各級行政監察機關的機構設置，使各級行政監察機關的設立有了法律依據和保障，任何組織和個人非經法律程序不得隨意、合并監察機關。條文中涉及監察機關的機構設置的規定主要有兩個含義：第一，我國行政監察體制從中央到地方分為中央、省、市、縣四級，這四級政府依法設立行政監察機關。第二，各級監察機關的組織形式。本條文沒有對各級檢察機關的組織形式做統一規定，而是采用了“國務院監察機關”“縣以上地方各級人民政府監察機關”的寫法，主要基于這樣的考慮：監察法出臺的時候，監察體制還處于探索和初步完善階段，不作統一規定并不影響已有體制的運行，這也是立法工作中普遍采用的做法。從我國目前的現狀來看，中央一級的行政監察機關的組織形式是國務院所屬的部，即中華人民共和國監察部；絕大多數省的監察機關的組織形式是本級人民政府所屬的廳（局），即監察廳，個別省份是本級人民政府所屬的委員會，即監察委員會，如山西省。

（三）行政監察機關的責任范圍。

國務院監察機關主管全國的行政監察工作，縣級以上地方行政監察機關負責本行政區域內的監察工作。一般來說，我國各級行政監察機關的責任范圍與行政區劃是一致的，在一個行政區域內的監察事項一般應由該行政區域的行政監察機關負責，但有兩種情況除外：（1）對于設立在本行政區域內不屬于自己管理的國家機關、企事業單位，其監察事項主要由其上級主管部門的監察機關負責。（2）按照行政隸屬關系和干部任免權限屬于本級人民政府及其各部門任命的人員，即使不在本行政區域范圍工作，其監察事項仍由本級政府的行政監察機關負責，如許多省市在北京、深圳等地設立的辦事處。

二、 我國行政監察領導體制存在的問題

通過分析我國行政監察機關的雙重領導體制不難發現，行政監察機關作為監督權力運行的專門機構在領導體制上并沒有與其他行政機關體現出多大的差別性，而行政監察的工作特點和部門性質決定了在實際工作當中必然會出現一些問題：

第一，行政監察機關缺乏應有的獨立性。行政監察機關在人事、財政、職權上都受制于同級人民政府，監察工作極易受到行政干擾。干擾可能來源于政府領導人，在我國的行政管理實踐中，政府領導對各職能部門基本上采取的是分管制，這種情況下會出現個別政府領導人認為行政監察機關對其分管的部門進行監察就是對其工作的不信任。干擾可能來源于組織、人事、財政等一些黨政職能部門，監察機關不可避免地要與同級人事、財政部門打交道甚至處于被動位置，能不能公正、有效地對這些部門進行監察是個疑問。沒有獨立性，監督難以發揮應有作用。

第二，行政監察機關缺乏權威性。行政監察機關作為同級人民政府的組成部分，在級別上與其他職能部門是一樣的。換句話說，行政監察機關對其他部門的監察，是平級間的監察，而不是上級對下級的監察，其權威性會大打折扣。另外，行政監察機關與其他職能部門，經常會一起開會、一起辦公，這就給了其他職能部門與行政監察機關較多的私下接觸機會，人情、面子等關系在這種情況下極易滋生，不利于行政監察工作的有效開展。

第三，隔級監察不現實。在這樣的領導體制下，會出現這樣的情況：對一級政府領導人的監察，同級行政監察機關“看得著”卻“管不著”，上級監察機關“管的著”卻“看不著”，監察效果難以保證。

三、 完善我國行政監察領導體制的建議

2005年9月9日，中央紀委、國家監察部聯合發布了《關于中共中央紀委監察部對派駐紀檢、監察機構實行統一管理的實施意見》，開始對派出機構的人、財、物實行統一管理。這是針對行政監察工作中出現的問題做出改善的一些嘗試，主要針對于行政監察機關缺乏獨立性。改善我國行政監察工作的現狀任重道遠，還需要我們作出更多的討論與探索：

（一）在紀檢監察合署辦公的體制下，要處理好兩個關系。

首先處理好對同級政府負責和對上級監察機關負責的關系。要自覺接受同級政府的領導，對重要問題的處理，要主動與政府領導體制溝通，統一認識；對重要工作、重大案件等，要及時請示、報告，獲取支持；對職責范圍內的工作要大膽負責，遇到問題和矛盾要認真解決。要自覺接受上級監察機關的領導，對重要工作舉措、重大案件的查處，要及時報告；對上級部署的工作，要認真抓好落實；對復雜疑難問題，要及時請示。同時，要處理好行政監察和黨的紀檢的兩種職能的關系。行政監察機關要積極履行行政監察職能，主動開展工作；用好行政監察手段，特別是要用好監察決定和監察建議，既可以維護監察權威，又能促進問題的解決，在使用過程中，務必嚴格范圍和程序。

（二）進一步強化行政監察機關的獨立地位。

嘗試實行行政首長垂直領導，即行政監察機關首長由行政首長任命并對行政首長負責，相對于其他行政職能部門，監察機關獨立行使權力。我國香港的申訴專員制度和埃及的監察制度，是這種體制的代表。可以選擇試點區域，總結實踐經驗，然后推廣到整個監察系統。

（三）進一步強化行政監察機關的權威性。

可以在全國設立若干行政監察區。這是我國古代行政監察制度的成功經驗，如西漢設置了15個監察區，北宋設有專門的監司路使，清朝的總督最早也定位于監督官員。這也是世界上很多國家的主要做法，如瑞典、丹麥、澳大利亞。實行行政首長垂直領導之后，再輔之以行政監察區，大的省可以考慮一省一區，相鄰小省可以考慮幾省一區，每一個監察區的監察機關由中央派出并對中央負責和報告工作，這樣，行政監察機關的權威性才會得以確立。

（作者：河北大學工商學院輔導員，河北大學高校教師行政管理專業在職研究生）

參考文獻：

[1]中央紀委法規室.《中華人民共和國行政監察法》釋義.中國方正出版社，1997.

[2]張揚.論我國行政監察領導體制的完善.中共杭州市委黨校學報，2007年第5期.

[3]韓明升.做好行政監察工作要注意處理好兩個關系.中國監察，2005.13.