清末民初監察制度初論

一、 清末民初監察制度概述

（一）監察制度建立的背景。

清朝末年，專制的封建君主統治被推翻后，立憲和民主的呼聲日益高漲，孫中山先生也同時在“無權憲法”的思想基礎上提出設立獨立的監察體制。在實行過程中，仿照大陸法系建立了二元司法體制，即設立平政院，并在原本刑事法院職能的平政院中加入行使最高監察權的肅政廳。

（二）監察制度的特點。

君主集權專制政體的多年統治，使得中國法律文化中身份等級、關尊民卑的觀念嚴重束縛著行政訴訟制度的發展，平政院與肅政廳的出現無疑標志著我國近代監察制度的建立。雖然其存在的時間較短，所發揮的作用也有限，但卻具有積極的意義。它的出現是中國近代法律文化發展轉型的產物，也是引進外來體制建設的結果，同時也是實現統治、緩解國內矛盾的需要。

（三）對西方經驗的借鑒。

這一制度的建立借鑒引用了西方的二元司法體制，平政院在管理百姓告官案件的同時，下設肅政廳，負責對官員及其他行政機構的監察，因此肅政廳與平政院之間的關系有如檢察院與法院之間的關系。肅政廳被賦予以原告身份提出行政訴訟的職能，而肅政廳本身亦是行政機關，可見肅政廳具有行政職能與司法職能于一身的雙重身份，此為進行內部監督檢查制度建立的體現。以上種種雖有對明清都察院或御史臺的繼承，但更是對西方近代行政監督制度的借鑒。

二、 平政院的職能

（一） 平政院的基本組織架構。

1914年3月31日，大總統以教令39號頒布《平政院編制令》豍設立平政院，直隸于大總統，察理行政官吏之違法不正行為(第1條)。以平政院評事5人組織之庭行使審理權，置院長一人(第2、3條) ；平政院內分設三個庭，每庭以平政院評事一人為庭長(第4條) ；平政院內設肅政廳，置肅政史(第6、7條) ；置都肅政史一人，指揮監督全庭事務(第13條)；平政院庭長由平政院院長從平政院評事中提名，呈請大總統任命(第17條)；平政院評事及肅政史由大總統選擇任命(第18條)；平政院評事定額15人，肅政史定額16人(第15條) 。

（二） 平政院職能的行使。

平政院被稱為“中國第一個行政訴訟審判機關”豏，行使著近代中國“形式上的行政法院”豐的職能，但其不僅受理行政訴訟，更具有行政監察的職能，即糾舉彈劾官吏。

平政院的權力來源于國家最高行政權的掌握者大總統的授權，因此其行使的是行政權而非司法權，這是需要首先明確的問題。其次，平政院內設的行政審判庭和肅政廳分別承擔著“民訴官”的行政監察職能以及“官訴官”的使命。對于“民訴官”案件，行政審判庭直接受理，而對于“官訴官”案件則主要由肅政廳提起糾彈，然后大總統交由行政審判庭審理。

（三）存在的問題及分析。

行政院受理對內部行政行為的訴訟，這與內部行政行為不可訴的原理是相違背的，可見雖然設立平政院的初衷是行使司法權，但以平政院來處理內部行政糾紛，實際上并未經過司法裁決，相當于是在行政權范疇內部以行政權本身的力量消化了這種糾紛。而且行政院對于案件的處理僅限于彰顯義理，注重行政監督，對于訴訟種類的限制也僅限于撤銷之訴，但并沒有對行政相對人進行賠償，說明其并不關注對民眾權利的保護，民眾權利受損只是引發對行政機關進行監控的導火索，而非平政院解決的關鍵。

司法權所強調的是對權利保護的限制，但平政院重監督輕救濟的行政權行使是對司法權的一種削弱。平政院在對行政權進行監督的同時，卻又對最高行政首長負責，無法獨立于大總統而開展的行政監督是難以有效落實的，而對司法權進行限制則有悖于法治國家發展的大趨勢，且不利于當時中國權利的平衡。平政院制度的建立是借鑒法國所采取的行政裁判制度，法國當時的國情是司法權力膨脹，行政權力弱小，為平衡權利而設立行政裁判機關。但中國當時的國情是恰好相反的，在這種情況下還對司法權進行限制，只會導致行政權力無限擴大，反而影響了國家的發展。

三、 肅政廳的職能

（一）肅政廳行使職能的特點。

肅政廳雖然為平政院下設機構，但其獨立行使職務，這是在《平政院編制令》中明確規定的，肅政廳對官吏進行的糾察彈劾包括針對官吏違憲違法、行賄受賄、營私舞弊、溺職殃民等事件，可通過三種方式提起。一是直接依職權主動查辦后呈報大總統進行糾彈，二是被動接受大總統交代查辦的事件，三是接受其他官員或民眾告發的案件，進行查處辦理。肅政廳所有的糾彈工作可以不經平政院批準，而直接向大總統呈報，直接接受大總統交辦的事項，而且其最高長官肅政史由大總統任命，官職與平政院院長相同。

肅政廳具有提起行政公訴的職能，這是仿照西方近代行政公訴機關，也類似于我國現在的檢察院，可以以“公訴人”的身份主動向平政院提起訴訟，最終以平政院審判的形式確定對官吏的懲處糾彈，這是其進步意義的表現，也是其與其他國家機關相比獨具的職能。可是在實踐中，這一公訴職權并沒有得到行使，肅政史沒有向沒有主動向平政院起訴一起案件。

（二）存在的問題及分析。

肅政廳所處理的案件與大理院刑事犯罪審理范圍有交叉之處，這意味著肅政廳在行使糾彈職權時，將與大理院的刑事管轄權發生沖突。在沖突不可調和的時候必將提請大總統決定。這樣的監察模式，一方面幾經波折影響案件審理效率，另一方面又淪為了大總統獨斷裁決的程序，無法保障公正性。站在現代法學理論角度審視，這不僅難以保障犯罪人得到公平的處置，也對審判機關的權威性造成了不利的影響，對國家法治建設起到消極的阻礙作用。

另一方面，雖然肅政廳權利的行使相對于平政院而言具有獨立性，但是其與平政院都難逃的大總統獨裁決斷的影響。誠如前文所述，肅政廳直隸于大總統，糾彈官吏必須呈請大總統同意，并將糾彈結果呈報大總統，從糾彈的啟動到執行都必須經過大總統的批準。在這種專權統治之下，肅政廳的公訴職能，中立糾纏職權，內部監督權利，都能以有效獨立發揮，反而在大總統的干預下成為其濫用權利的工具，因此，根本無法長久有效地推行這一制度建設。

四、 清末民初監察制度的借鑒意義

雖然平政院和肅政廳是當時特定歷史條件下的產物，也因當時的歷史條件而難以存續發展，但其所體現的近代法律意識對我國當今的法制建設還是存在借鑒意義的，其失敗的經驗也值得我們予以重視并引以為戒。因此，我國目前堅持法院與檢察院分別行使職權的組織架構，對國家公務員不僅有司法審查更有行政監督，司法機關獨立行使職權，不受任何機關、組織、個人的影響等等，這些現行有效的制度及規定，不能不說是以史為鑒的進步表現。

（作者：特聘研究員、仲裁員、律師，學歷：研究生，研究方向：憲法與行政法學）

注釋：

中華民國法令大全.上海商務印書館，2001.

李唯一.民初平政院行使行政監察職能的制度嘗試論.鄭州大學學報(哲學社會科學版).2006年5月第39卷第3期.

黃源盛.民國第一個行政訴訟審判機關——民初平政院裁決書整編與初探.20 世紀中國法治的回顧與前瞻.中國政法大學出版社，2002.

張生.中國近代行政法院之沿革.行政法學研究.2002 年4月.

劉凱.石勝堯.趙佳.剖析民初平政院中西合璧嘗試的受挫——以肅政廳的“曇花一現”為視角.中國商界.2009 年08 月總第180 期.