野生動物致害的國家補償制度

生態是人類生存發展的基礎，保證生態安全和人類生存安全，建設生態文明是當前世界面臨的共同任務。 野生動物是國家和社會共同的寶貴財富 ，受我國法律的保護， 然而 我們在保護野生動物的同時，也出現了人類同野生動物的生存矛盾，尤其是近年來頻繁出現的野生動物侵害當地居民人身財產利益的嚴重事件 ，引起了社會的廣泛關注， 而受害人事后得不到相應的補償 ，損害了人類與野生動物的和諧相處。 因此， 如何協調野生動物保護與人類的利益 ，是一個很值得探討的問題。

一、 野生動物致害國家補償的法理基礎

不言而喻，野生動物致害補償屬于生態補償的一種具體表現形式。我們要明確的是，所謂生態補償就是通過一定的政策手段實行生態保護外部性的內部化，通過制度設計解決好生態產品消費中的“ 搭便車” 問題，以及通過制度創新解決好生態投資者合理回報的一種制度。豍關于此，有兩種說話，首先，按照特別犧牲理論 ，為了國家和社會利益而犧牲個人利益是必要的， 但公眾受益的國家行為造成的損害應由公眾負擔， 由個人負擔是不公平的， 所以國家應該從公眾的稅收 即國庫中支付一定的補償費用， 以彌補少數受到損害的個人。此外 ，公共負擔平等理論也認為 ，在民主與法治社會中 ，國家行為的受益者是社會全體。 因此 ，社會全體也應該承擔國家行為造成的損害 。如果個別或部分公民為社會承擔了特別的義務或受到了特別的損害， 國家就應給予他（他們） 特別的補償 ，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉由全體公民分擔， 因為國家補償金來源于稅收 ，而稅收取之于全體納稅人， 從而實現公共負擔平等分擔。豎事實上，公共負擔平等理論與特別犧牲理論是相通的，基本相似的， 前者是結果 ，后者是原因， 正因為個別人為社會利益做出了個人犧牲，所以受益公眾應當公平負擔這種損害，通過國庫形式支付給特別受害人以補償，這樣，才能恢復社會公眾之間負擔平等的機制。

大體上講，在法律上有兩大分類：人和物。人屬于法律實體，具有法律人格。動物屬于“物”，與“人”相對，具有同人根本不同的法律地位，沒有法律人格。豏野生動物是國家寶貴的自然資源， 它們不能作為法律關系的主體， 野生動物損害的責任只能由其所有者和 “監護人” 即國家代為承擔 。按照特別犧牲說和公共負擔平等說， 對于那些為了保護國家和社會共同財富—野生動物而受到侵害的人 ，其所遭受的人身和財產損失 ，理應得到受益人即國家和社會的必要補償， 由受益的全體公民對這一部分特別的犧牲共同分擔責任， 這是完全公正和合理的。國家補償就是緩解野生動物保護和受害人之間矛盾的潤滑劑， 它既能有效地解決受害人的損害問題 ，又體現國家對野生動物的保護，不失為一種有效的救濟途徑， 也完全符合公平正義的法理價值要求。

二、 我國野生動物致人損害國家補償制度的的缺陷

（一）補償主體模糊不清。

補償是一種權利保障和利益平衡機制的現代法律制度。 所以，我們很有必要明確補償主體。《野生動物保護法》第十四條規定“ 因保護國家和地方重點保護野生動物造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定”。這條規定導致了在實踐中確定補償主體不具有可行性。首先，將補償責任推給當地政府，這不符合公平合理的原則。因為野生動物所有權的主體是國家。其次，到底地方政府是哪一級？省級，地市級還是縣級？法律沒有作出明確的規定。導致在實際操作的過程中補償主體不明，各級政府相互推卸責任的局面。再次，雖然要求補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定，但地方政府為了減輕當地的財政支出，遲遲不肯出臺關于這方面的規定， 同時由于野生動物資源豐富且容易發生肇事事件的是一些偏遠貧窮的省份，它們在財政上也無力進行補償。豐到目前為止，僅有云南、陜西、吉林等省頒布了野生動物致害的補償辦法。因此這就導致了在具體的補償實踐中無法可依，找不到確定的補償主體，受損者的利益得不到及時合理的補償。

（二）補償標準低。

陜西、云南省就算僅對直接損失進行賠償，各地政府的補償數額還是偏低的，遠低于受損的數額。 在補償實踐和理論過程中，都主張對不同級別的野生動物造成的損害給予標準不同的補償，即分級分類補償。如有人主張，國家一級保護動物致害的，補償80%或90%以上;國家二級保護動物致害的，補償70%或80%以上;地方重點保護動物致害的，補償標準由各省自行制定，但不得低于一定幅度，如60%。豑在實踐中確實也是這樣執行的。雖然這種按級別劃分的標準很好地反映了野生動物保護的輕重緩急，但是對受到損害的居民是不公平的，因為對受損者來說，不論是國家重點保護野生動物還是地方重點保護野生動物，受到的損害是一樣的，并不因野生動物級別不同就有所區別。

（三）補償資金不足。

資金不足主要有兩個原因：第一，我國野生動物資源比較豐富的地區往往是經濟比較落后的中西部地區，例如云南、貴州、吉林、陜西、西藏等省份。第二，資金來源渠道單一。籌集資金的渠道可以是政府財政資金，也可以是社會資金。但從一些地方的實踐來看，政府資金在建立生態補償機制中起到了主要作用，沒有充分發揮社會，尤其是非政府組織的作用。

補償方式是指補償主體采用何種途徑來實施補償，是補償活動的具體形式和補償制度的載體和運行環境，科學的補償方式能促進補償機制逐步朝著科學化和規范化方向發展，充分發揮補償的激勵功能和抑制約束功能，無論是對補償主體還是補償對象而言都是非常重要的。豒我國目前的補償方式比較單一，主要是經濟補償，表現形式為財政轉移支付，項目資金支持等。

（四）補償制度實施性不強。

我國除了云南和陜西兩省有野生動物致人損害具體賠償辦法外，其他各省 自治區 直轄市則沒有制定相應的野生動物致人損害具體賠償辦法，雖然他們都在其野生動物保護條例或辦法中規定了野生動物致害補償的規定，但是其規定過于原則和抽象，不利于實際實施，甚至還有部分省忽略了當地的實際，大量照抄照搬國家的法律體例和內容條款，不僅未能很好地細化和補充國家的法律，而且未能形成地方特色，地方的許多實際問題難以解決。

三、 我國野生動物致人損壞國家補償制度的完善

（一）明確補償義務主體。

國家對野生動物資源享有所有權，應當是損害補償的義務主體， 野生動物造成的損失由國家補償， 這是國家義不容辭的責任。也是兌現法律對民眾的承諾。但由于國家是一個抽象的政治主體，受害人無法直接請求抽象的國家承當具體的補償義務， 因而， 作為國家利益代表的政府就有義務對受害人進行一定的經濟補償而成為補償的義務主體。野生動物致害頻繁的地區， 往往是經濟發展水平較低的地區， 縣級和鄉級政府的財政支付能力較弱， 受害人難以得到合理的補償。

因此，建議將中央政府納入補償義務主體。當然， 中央政府成為補償主體， 并非直接參與補償程序， 只要將補償資金下劃給地方政府即為履行了補償義務。損害補償的義務由中央、 省級、 地市級、 縣級政府共同負擔。至于各級政府間補償資金承擔的比例，筆者建議中央和地方政府之間由法律作出明確規定，地方政府之間可由各省級政府根據本地方的實際情況在補償辦法中作出具體規定。

（二）明確免責事由。

免責事由，即國家不予補償的情形。一般情況下，“無人為過錯”是國家補償的條件，即野生動物在無人為過錯的情況下造成損害的，國家應給予補償。以下兩種情形，國家免予補償：一是完全是受害人的過錯，例如，受害人在非法獵捕野生動物過程中受到野生動物傷害，或者是未經許可到保護區進行耕作或放牧而受到損害等，由受害人自己承擔，如果是受害人部分過錯的，則國家部分補償；二是第三人的過錯，比如，第三人故意激怒野生動物攻擊受害人，則損害應由該第三人承擔賠償。

（三） 明確補償的標準。

對于補償標準，筆者建議參照《 國家賠償法 》中有關賠償標準的規定 ，特別需要明確的是，對于 《野生動物保護法》所規定的“ 損失” ，應包括：直接財產損失 間接財產損失(如因設立自然保護區等給土地所有人或使用人造成自由使用限制的、造成該地價值降低的損失，即應增加的收入沒有增加) 野生動物對無過錯的人造成的生命和健康損害損失 同時，在國家立法的層次上對于野生動物導致的損害，其計算標準應該有一個總的規定 對于財物損失，按照當地最近單位時段市場價格計算財物損失價值 對于人身損害賠償，也可以參照《 國家賠償法》的規定計算，同時還要確定精神損害補償的標準。

（三）補償的資金保障。

為使野生動物致人損害的國家補償有堅實的資金保障，應該建立野生動物致害補償專項資金，即補償基金，補償基金應該專管專用，基金來源主要由中央財政來承擔，省 、市、 縣地方財政配套分擔一定比例同時，應廣泛吸納社會各項資金，如野生動物資源開發利用收入 鼓勵社會捐贈，也可以探索設立野生動物保護彩票或生態環境保護彩票等完善野生動物致害救濟制度，積極探索新的救濟手段，將有利野生動物的保護工作，有利于維護全體公民的共同利益。只有人與自然和諧相處，社會與人類的發展才能更健康。

項目基金：本文系浙江農林大學研究生科研創新基金項目2011年“野生動物致害補償的法律問題研究”的項目成果，項目編號：3122013240166

（作者：浙江農林大學法政學院碩士2010級，研究方向為環境法基本理）

注釋：

楊從明.淺論生態補償制度建立及原理，林業與社會，2005，13 (1).

駱元卡.野生動物致害的國家補償及其法制完善， 廣西右江民族師專學報，2006，19(1).

曹菡艾.動物非物-動物法在西方，2007(11)

吳 婧 、許 敏.野生動物致人損害的國家補償制度初探，法制與經濟，2009，11（221）.

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韋惠蘭/賈亞娟/李陽.自然保護區林緣社區野生動物肇事損失評估及補償問題研究.干旱區資源與環境，2008，22(2).

羅世榮、楊麗娟.我國野生動物致害的法律救濟探析.法制與社會，2007，5（3）.

駱元卡.野生動物致害的國家補償及其法制完善.廣西右江師專學報，2006-10-5(19).