淺析分權原則

分權釋義

分權思想在古希臘古羅馬就已經萌芽，但真正形成一個完整的思想體系并經受社會實踐的檢驗，還是在資產階級革命勝利之后。洛克在《政府論》一書中把國家權力劃分為立法權、執法權和對外權三種權力，并主張立法權優于其他權。孟德斯鳩在《論法的精神》中第一次正式提出分權與制衡理論──三權分立，以權力制約權力，防止權力濫用，主張憲法統率下權力分立與制衡的政治制度，對近代以來的資產階級政治實踐和政治思想產生了直接而深遠的影響。孟認為，如果權力操縱在一個人或一個團體手里，則無自由可言，人民的生命就會受到威脅，財產得不到保障，自由將遭到破壞。自洛克、孟德斯鳩之后，分權思想成了資產階級組織政權的基本原則，幾個世紀以來為資產階級國家政權的形式提供了可靠的體制框架。所謂分權原則，就是通過劃分權力來制約權力，是指“國家權力的各部分之間相互監督，彼此牽制，以保障公民權利的原則”。事實上，在馬克思主義經典作家的思想中，同樣也有豐富的權力制約思想。恩格斯曾明確指出，分權是為了簡化和監督國家機構而實行的日常事務的分工。一般來講，美國的“三權分立”體制是最典型的分權體制，其精髓在于權力的分立和制衡，是實踐證明了的適應權力運行規律的。因此，我們可以說，分權就是把國家權力按其性質和作用分為相對獨立的部分，分別由不同的國家機關和不同人員掌握并使各種機關之間相互制約，主要是政府權力在機構、職能、人員三個因素上的分立，首要因素是將政府機構區分為三個范疇：立法機關、行政機關和司法機關。

分權在各國憲政理論和實踐中的體現

分權原則，從某種程度上來說是憲法的一項基本原則，更是憲法的核心精神之一，在全世界各國憲法和憲政實踐中得到廣泛適用。洛克和孟德斯鳩的目的都在于通過分權的方法在總體上防止政府過分擴張或專斷地行使權力。分權理論在不同的國家存在不同的表現形態。比如美國的《獨立宣言》、1787年《憲法》和《人權法案》，英國的《自由大憲章》、《權利法案》，法國的《人權宣言》等，都對分權的基本原則作出了明確的規定，分權轉化為現實的國家政權體系建構的基本行為準則。

根據憲政實踐和研究，分權原則不能狹隘地理解為美國式的“三權分立”制度。在美國，由分權和權力制衡理論指導下的憲政制度，具有以下幾個特點：一是在立法與行政關系上，實行總統制，總統由選民選舉產生，權限由憲法賦予。二是在司法和立法關系上，美國最高法院有權對聯邦和各州的憲法和法律進行司法審查。這充分反映了美國的三權地位平等、平行，相互制約。在英國，國會是立法機關，國會具有至高無上的權力。英國的法院僅僅有權審查一般的行政法規是否違反議會立法，但無權對議會立法本身進行審查。法國1789年《人權宣言》第十六條申明：“凡權利無保障和分權未確立的社會，就沒有憲法。”明確主張“議會至上”，議會有立法權，議會是唯一的立法機關；行政機關、司法機關無權立法和干預立法，立法機關受到的制約是政治上的。我國的政治體制是在中國共產黨領導下的以人民代表大會及其常務委員會為立法主體、以政府（國務院）為行政主體、以最高人民法院和最高人民檢察院為司法主體的分權結構，各司其職、各負其責、不得越權。全國人大立法具有最高效力，任何團體、組織和個人都必須遵守和執行。分權只涉及職權的分工，而不是國家職權的分離、分割。這表明，分權作為職權分工，是用來調整階級內部關系的，是監督國家機構、防止獨裁專制的民主政治形式。

分權在憲政建設中的現實意義

人類法治文明發展到今天，隨著經濟社會的快速發展，傳統的分權理論又被賦予了時代的意義。制約和監督權力有可能使權力分散，降低效率。立法權是公民意志的集中體現，側重于意志性；行政權側重于對國民生活的管理，具有極強的能動性；司法權側重于判斷，追求公正，體現出過多的被動性。但實際上，制約和監督權力可以杜絕胡亂決策，避免錯誤決策；即使發生決策錯誤，制約和監督機制也可以作為一種糾錯機制而起作用。其次，制約和監督使權力循著合理合法的軌跡行使，避免在非法的軌道上浪費能量，從而保證政府行政目標的實現，保證辦事效率。立法權雖然有意志，但其必須依靠行政權提供執行條件才能將自己的意志體現于國民經濟生活中。行政權雖然有極強的主動性，但必須得到正義化身的司法權的支持，才能在行為上得到更多的正當性。司法權雖然是公平正義的化身，但是其沒有意志也不掌握財權，其很多判決的執行還需要行政權的支持才能得以實現。最后，對權力進行監督還能及時發現權力行使和運行中出現的問題或取得的成績，激勵權力發揮更大的作用。劍橋大學教授阿克頓勛爵有過這樣一句名言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”因此，無論是為了發揮權力的能動作用還是防止權力的破壞性，都有必要制約和監督權力。

我國機構設置中的分權

我國《憲法》規定：國家一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是人民代表大會及其常務委員會。全國人民代表大會及其常務委員會是國家權力機關，同時也是立法機關。國務院是國家的行政機關，人民法院是審判機關，檢察院是國家的法律監督機關。各個國家機關行使不同的國家權力，形成了分工負責、互相協調的局面。

當前，我國經濟建設如火如荼，法治政府、憲政國家政治目標也已確立，政治體制不斷適應經濟發展更高的要求。我國人民法院現在的審判權力是有限的，也不能對其他國家權力進行必要的監督。究其根本，主要是現行行政機關掌握著司法機關的人事權和財政權。行政權在我國傳統上具有支配地位，法院真正發揮司法職能必須以司法獨立為前提和基礎。司法的獨立是社會健康、穩定發展的需要，獨立健全的司法權是社會的平衡器。因此，要擴大人民法院的職權，使其真正成為一切法律糾紛的最終裁決者。在行政機關內部，為了提高行政效率、維護公民合法權利，應該完善行政復議制度，增強行政復議機關的獨立性，讓行政機關能在錯案糾正中提高執政能力。同時，要充分發揮行政監察這種自上而下的監督方式的作用，適當擴大行政訴訟的受案范圍，形成足夠強大的監督和制約機制。

那么怎樣在我國現行體制下構建分權制度呢？

在當下中國，一方面，可以保持現有的以全國人大為中心的國家政體，利用現在利益主體多元化、文化多元化的現實，培育來自立法機關內部的政治力量的對比，創造來自政治上的制約。另一方面，要大力培育人民對法制的信仰，形成良好的憲政文化傳統。法治是與社會發展相適應的一種生活方式，法治進程是全社會認同、遵從和信仰法律的一個社會過程，是從法律制度到法律運行層面和法律文化層面不斷展開的過程。隨著法治建設的不斷深入，社會公眾將普遍具有法治的精神、信仰、意識和觀念，甚至于，憲政將成為社會公眾的一種普遍生存方式和生活方式。

結語

在憲政理論發展日趨成熟的現代，關于分權的理論和原則出現了一些新的主張，反映了分權原則的多元化發展趨向。西方有學者認為，三權分立已暴露出了不少缺陷，不足以再因襲傳統應用，提出了“四權分立”、“五權分立”的主張。關于這種理論，臺灣地區有學者針對性地指出，盡管關于權力劃分的內容和方法不同，但大家要改造三權分立制度的意圖則是一致的。曾有美國學者大膽指出分權理論發展的另一種趨勢是“分權合作論”。實行分權制的現代資產階級各國，雖然不放棄分權原則，但是一面實行分權，一面實行合作，不再重在國家機關之間的相互制衡，而是不斷調和，謀求合作。

中國人民一直在民主和憲政的道路上探索和前進，分權原則的貫徹和實施，有利于通過權力的劃分達到制約權力的目的，實現社會管理的科學化。自從中國共產黨提出構建和諧社會、全面建設小康社會的宏偉目標，社會主義民主政治建設不斷加強。和諧社會需要完善的政權體制作為支撐和保障，社會的和諧也要求權力運行順暢、高效。中國當今的政治體制改革和法治模式的探索，應批判繼承分權原則中的精華，大膽吸收利用西方更成熟的法制觀念和法治模式。

（作者單位：湖南師范大學法學院）