清末民初省憲制度研究

省憲制度產生的背景

·南北國會制憲

1917年，孫中山帶領國民黨議員及海軍南下護法，國會議員也紛紛奔赴廣州，召開非常國會，對憲法制度進行審議。直到1918年12月13日，僅將國會在北京時未定的地方制度部分審議完畢。召開制憲二次會議是在1920年1月12日，會議本計劃繼續制憲議程，但由于國會內部各派系圍繞國會解散權和省長職權問題爭執不下，會議幾度破裂，制憲工作已陷于完全停頓狀態。

而北方國會制憲工作也進展曲折，從1918年12月27日到1919年8月12日共開會26次制定憲法草案共一百零一條，其內容雖然有意區別于天壇憲草，但精神實質卻與之一脈相承，至1919年南北和談之時，制憲工作因南北兩國會并存之勢的影響而擱置。但在1917年南北分裂之后，南北方國會雖有制憲之舉動，卻均未真正實現制憲之結果。

·制憲停頓、省憲爭潮

在南北國會制憲工作不了了之后，國內輿論之中心著眼于省憲運動。最先提出以連省自治方式的是翰林院出身的湖南人熊希齡，其主張省長民選，省議會牽頭，會同學商各界聯合舉薦三人為候選者，再交由中央選擇任命。這一主張一經公布，即遭到了反對，但也有國民黨系人物對此表示支持，并建議“中央僅保留一個虛設的政府，連國會也不必設，甚至外交問題都應經各省首腦商議方能生效。”后“湖南自治法籌備處”成立，于11月1日舉行全省投票通過憲法草案。在湖南省憲的影響下，全國各省紛紛效法，浙江、四川、江蘇、陜西等省憲運動均在全國范圍內產生了較大的影響。

省憲制度的內容

·統一方法

省憲運動的開展首先由各省自行制定憲法，制憲計劃按照起草、審查、公決三階段進行，即組織省憲法規定起草委員會，草擬憲法，憲法起草后，另組憲法審查委員會進行審查修正，最后公諸全省人民，由人民投票，如獲通過，則憲法成立。各省省憲制定、通過并公布落實后，即實現了各省自治，再由各省遣送代表組織聯省會議，制定國憲，以完成統一事業。省憲制度均遵循行政、立法、司法三權之間分立與制衡并存，人權、教育并舉的體制建設。

在省行政權的行使上，均由省長及省務院（政務院）行使，同時省長擁有法律法律公布權、軍事權、任免官吏權、解散議會權、戒嚴權、提出法律議案權與法案否決權等。省議會權力包括立法與行政監督權，省憲強調司法機關獨立審判，對省內訴訟享有終審權。

對于人權的保護，省憲堅持貫徹“本草案對于人民各種權利之規定，力求其實際之明確，法文形式之參差在所不計。”教育方面，推行省憲的各地每年規定教育經費，并有權強制推行義務教育。

·聯邦制度

中國的省憲制度中提出“聯省自治”的概念，其實是對美國聯邦制度的接受與學習。所謂聯邦制是由兩個或兩個以上的政治實體結合而成的一種國家結構形式，在聯邦憲法規定的范圍內，聯邦成員的主權仍受到法律的保護，聯邦成員有自己的憲法和法律。

聯省自治中體現出明顯的聯邦制度特征：各地憲法首先明確表示各省為中華民國之自治省，其次列舉省憲中省的合理權力，再次則按照聯邦制的原則規定與國家之間的關系，允許在與國憲不相抵觸的范圍內，自制法規并予以執行，在受國家政府的委托下可以執行國家行政事務，應由國家制定法律而未立法的事項以及已制定卻未實施的規定，省可先行初擬規定以及定期實施等。

省憲體制存在的問題及其分析

省憲體制建設雖然曾蓬勃發展至各省，但除湖南省憲外，其他地區都沒有正式實施，很快各地省憲運動便呈現失敗之勢，堅持聯省自治一派無法落實各項制度，而統一派則重新處于支配地位，即使是湖南也沒有取得預期的效果。短暫的興起而迅速的失敗必然有其內在的原因。

·大一統思想抵觸省憲制度

“大一統思想”是在先秦時期由孔子首倡，這一思想經歷千年成為根植于中華民族血脈中的理念，其很大程度上支配著中國人對中國歷史和國家前途的思維模式，即始終崇尚國家統一，民族團結，社會安定，可見大一統思想是中華民族文化的內核和靈魂。這極大阻礙了省憲制度的發展，因此也不難理解，在1924年，國民黨在第一次全國代表大會宣言中指稱聯省自治的結果 “不過分裂中國，使小軍閥各占一省，自謀利益，以與挾持中央政府之大軍閥相安無事而已，何自治之足云！”

·憲政框架內的省聯自治

在國會恢復后，憲法會議得以復會并繼續制憲，在此存在兩種不同的主張：一是堅持認為通過單行法規定省制即可；二是堅持認為應以省制入憲。無論何種主張都是在單一制下的集權分權，并非聯邦制的商討，因此最終二者折衷后國會內各黨派決定將省制列入憲法，但省長仍由中央任命，且規定省議會職權以不抵觸中央法律為限。由此可見，即使省憲制度的建設已向西方政治體制進行了學習，但仍無法逃脫憲政框架下改革窠臼，失敗自然是在所難免。

省憲制度對當代的借鑒意義

·分立與制衡

省憲制度建設強調權力的分立與制衡，并從立法源頭便將此問題進行規定，可以有效減少實踐中存在的權力混淆與濫用，特別是行政權與立法權的關系處理上，例如湖南省憲草案起草專家比較清醒地認識到這一點，省憲草案說明書在討論行政與議會關系時，特別強調兩權平衡適中，務求兩權平衡。

·加強司法權

司法權力得到加強，省憲賦予了司法機關極大的解釋權，包括憲法解釋權，這使得司法權力的獨立性和自由裁量性得到大大增強，其內核與我國目前逐漸接受根據指導性案例行使司法權的一致的，并且，提高司法權力也正是我國司法界發展所倡導的方向。

·提高民主建設

省憲制度中廣泛采用了直接民主制，例如公民投票方式在省憲中頻繁出現，這是少有的公民廣泛參與，可以說是民主建設的極大提高，這對我國目前的民主建設同樣具有借鑒意義。

雖然省憲制度運動的興起從設計上就存在缺陷，但卻為后來的制度變革提供歷史經驗教訓。特別是這一政體的建設，可謂富有創造性的試驗，因此其制度實踐的意義是不可低估的。

（作者單位：海南富安律師事務所）