安徽省信訪法律問(wèn)題研究

我國(guó)現(xiàn)代信訪制度的建立已有五十多年的歷史，主要經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段（新中國(guó)成立至20世紀(jì)70年代末）；新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，把信訪看成是黨和政府加強(qiáng)與人民聯(lián)系的一種方法，這一時(shí)期是信訪制度的雛形時(shí)期，其主要內(nèi)容：1951年6月當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，這也是新中國(guó)成立后的第一份關(guān)于信訪工作的文件。1957年11月國(guó)務(wù)院又頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》指出各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要親自接待、閱批人民來(lái)信來(lái)訪。第二階段（改革開(kāi)放至90年代初）；隨著國(guó)家改革開(kāi)放后，社會(huì)生產(chǎn)和人民生活逐漸恢復(fù)正常，1982年2月國(guó)家及時(shí)召開(kāi)了第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議，通過(guò)了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》和《當(dāng)前信訪工作的形勢(shì)和今后的任務(wù)》，這也標(biāo)志著我國(guó)信訪制度逐漸走上了正規(guī)化道路。第三階段（20世紀(jì)90年代至今）：為了適應(yīng)新信訪形勢(shì)的需要，1995年10月28日，是信訪工作標(biāo)志性的日子，國(guó)家頒布了《信訪條例》，這是我國(guó)第一部信訪行政法規(guī)。從《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》到《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》到《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》到國(guó)務(wù)院《信訪條例》，信訪制度的發(fā)展過(guò)程是一個(gè)邊實(shí)踐探索、邊向法治軌道靠近的過(guò)程，國(guó)家將致力于建立一套系統(tǒng)而權(quán)威的規(guī)范信訪活動(dòng)的法律制度，將信訪逐步推向法治化。

信訪制度的概念界定與特點(diǎn)

關(guān)于信訪制度的定義很少有人提及，因?yàn)樾旁L在很大程度上“被理解為反映群眾呼聲、防止違法亂紀(jì)現(xiàn)象、提高各種職能活動(dòng)的效率的行政性工作，算不上什么正式的制度”。李嚴(yán)昌認(rèn)為：“人民信訪制度，是指公民、法人和其他組織采用書(shū)信、電話、走訪等形式，向各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其所屬部門(mén)反映情況，提出意見(jiàn)、建議和要求，由有關(guān)機(jī)關(guān)依法處理的一種制度。”陳燕根據(jù)當(dāng)代公民政治參與制度的發(fā)展趨勢(shì)，將信訪制度界定為：公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)具有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理職能的國(guó)家部門(mén)、黨的機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人反映情況，提出申訴、控告和檢舉或者投訴請(qǐng)求，依法由其它具有法定職能的機(jī)關(guān)處理的過(guò)程中所形成的法律制度。田文利從當(dāng)代救濟(jì)制度的發(fā)展趨勢(shì)及結(jié)合我國(guó)國(guó)情，將信訪制度界定為：公民和組織在其合法權(quán)利受到侵害時(shí)，選擇以書(shū)信、走訪等形式反映事實(shí)、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來(lái)信來(lái)訪的機(jī)關(guān)通過(guò)直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度，它是其他法律制度的重要補(bǔ)充。

從上面論述可以看出，信訪制度承載民主參與和權(quán)利救濟(jì)兩項(xiàng)重要功能，兼具政治性、民主性、社會(huì)性。信訪制度在運(yùn)行中有著自身的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：（1）主體的多方性，包括：被信訪人、信訪受理人、信訪人。（2）內(nèi)容的復(fù)雜性，信訪內(nèi)容涉及面寬，除信訪人反映的土地、腐敗、城建、勞動(dòng)人事、民政、政法等問(wèn)題外，凡是生活中發(fā)生的涉及政治權(quán)力運(yùn)行和政府職能行使的問(wèn)題都可以信訪。（3）形式的靈活性，除了傳統(tǒng)的書(shū)信和走訪形式以外，信訪的基本形式也在不斷增多，電子郵件、傳真、電話等都可以作為信訪的形式。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和政府辦公網(wǎng)信息化建設(shè)，信訪的渠道在不斷增多，通過(guò)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)公布的微博、QQ等信息化手段來(lái)反映問(wèn)題，可以做到信訪足不出戶。（4）運(yùn)行的程序性，信訪制度運(yùn)行的程序是指信訪的方式、步驟、路徑。信訪講求程序性就是要以最小的運(yùn)行成本換取最大的成效。

安徽省信訪制度的困境及其原因分析

·信訪制度存在的問(wèn)題

安徽的信訪制度，從產(chǎn)生、發(fā)展、不斷完善，到當(dāng)前面臨的種種困境，它的出現(xiàn)和存在雖然受到了一些偶然性因素的影響，但從其本質(zhì)而言，在很大程度上是歷史和現(xiàn)實(shí)邏輯的必然結(jié)果。當(dāng)前，隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，利益關(guān)系和格局的不斷調(diào)整，一些深層次的矛盾已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)，信訪制度遇到了前所未有的困境和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）集體訪、重復(fù)訪數(shù)量明顯上升。過(guò)去群眾單個(gè)上訪比較多，現(xiàn)在組織化趨勢(shì)增強(qiáng)，跨地區(qū)聯(lián)合上訪增多。（2）越級(jí)上訪逐漸成為主流。近年來(lái)，隨著利益格局調(diào)整加劇、中央對(duì)信訪日益重視、交通狀況改善以及媒體輿論的渲染等，省內(nèi)的上訪群眾往往由就地就近上訪轉(zhuǎn)為舍近求遠(yuǎn)，從省內(nèi)基層到中央的信訪量呈“倒金字”結(jié)構(gòu)。（3）涉及范圍越來(lái)越廣泛。過(guò)去群眾信訪反映問(wèn)題比較單一，也容易調(diào)查處理。現(xiàn)在則涉及改革和發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，特別是涉及土地征用、房屋拆遷、職工權(quán)益、勞動(dòng)與社會(huì)保障、“三農(nóng)”問(wèn)題。（4）截訪、堵訪現(xiàn)象嚴(yán)重。中央政策確定“穩(wěn)定壓倒一切”，強(qiáng)化基層信訪工作責(zé)任制，要求切實(shí)將矛盾解決在基層，并將其納入政績(jī)考核體系。因而，以安徽為例的一些地方政府官員為了政績(jī)考核和職位升遷，不是去積極解決問(wèn)題，而是采取消極的隱蓋社會(huì)矛盾的辦法，即“截訪”、“堵訪”。（5）“信訪尋租”亂象滋生。在當(dāng)前“一票否決”制度下，嚴(yán)格的信訪指標(biāo)與政績(jī)考核掛鉤，滋生出“信訪尋租”亂象。一些基層政府為了達(dá)到要求或做出政績(jī)，在“息訪”不成功、“截訪”不好使的情況下，想方設(shè)法通過(guò)“信訪尋租”“銷號(hào)”。

·信訪制度存在問(wèn)題的成因

縱觀上述信訪現(xiàn)象和問(wèn)題，追究其形成的原因有很多，既有信訪制度自身的內(nèi)在原因，又有外在原因：

1、自身缺陷

（1）信訪立法的位階較低。2005年修訂的《信訪條例》屬于行政法規(guī)，并非經(jīng)過(guò)全國(guó)人大通過(guò)立法程序制定發(fā)布的國(guó)家法律。這種信訪立法狀況與信訪制度作為我國(guó)一項(xiàng)重要的政治參與和解決爭(zhēng)端的機(jī)制在社會(huì)生活中的重要性是不相適應(yīng)的。雖然我國(guó)憲法的規(guī)定為我國(guó)信訪制度的構(gòu)建提供了根本法上的依據(jù)，但由于憲法規(guī)范的抽象性，信訪的實(shí)際工作不具有可操作性。另外，公民監(jiān)督權(quán)同公民的政治參與并不是完全等同的概念，而我國(guó)的信訪制度中還具有公民權(quán)利救濟(jì)和政治統(tǒng)治等多種功能，僅僅依據(jù)憲法的規(guī)定來(lái)規(guī)范我國(guó)信訪制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。（2）信訪體制松散，機(jī)構(gòu)龐雜，職責(zé)劃分不明確。現(xiàn)階段我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)龐雜分散、缺乏整體設(shè)計(jì)，各種制度、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)系統(tǒng)之間相互分割，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制。這樣的信訪體制導(dǎo)致上級(jí)信訪機(jī)構(gòu)與下級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間以及同級(jí)不同部門(mén)信訪機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)能力很差，工作效率很低，不可避免地產(chǎn)生重復(fù)信訪、重復(fù)處理的現(xiàn)象，同時(shí)也造成各部門(mén)各自為政，導(dǎo)致責(zé)任推諉和處理結(jié)果沖突。

2、外在原因

當(dāng)前的信訪形勢(shì)并不完全是信訪制度本身造成的，相關(guān)社會(huì)制度存在的問(wèn)題和弊端也是其中原因之一，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）一些地方群眾工作不到位。實(shí)踐表明，當(dāng)前群眾工作不到位的問(wèn)題仍然比較突出，社會(huì)管理和公共服務(wù)的意識(shí)和能力不高，或者因?yàn)橛^念問(wèn)題，或者因?yàn)樽黠L(fēng)問(wèn)題，或者因?yàn)槟芰?wèn)題。筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有些問(wèn)題其實(shí)要解決并不難，往往因?yàn)橄嚓P(guān)工作人員的不積極作為或者亂作為，使問(wèn)題久拖不決，甚至使矛盾激化，無(wú)事變成有事，小事變成大事。（2）權(quán)利救濟(jì)機(jī)制存在缺陷。信訪制度是補(bǔ)充性救濟(jì)制度，卻有如此強(qiáng)大的生命力，根本原因在于司法救濟(jì)機(jī)制沒(méi)有得到充分的利用和尊重。就本省而言，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制總體上存在著司法權(quán)威不足、司法救濟(jì)門(mén)檻過(guò)高、訴訟成本高、救濟(jì)部門(mén)協(xié)調(diào)性差，行政復(fù)議與行政訴訟很容易受到地方勢(shì)力的干涉，職能部門(mén)作用未充分發(fā)揮等特點(diǎn)，限制了公民獲得有效救濟(jì)的可能性，客觀上造成了民眾對(duì)信訪救濟(jì)的偏愛(ài)，導(dǎo)致信訪量增加。

完善安徽省信訪法律制度的相關(guān)具體建議

從根本上解決信訪工作當(dāng)下存在的問(wèn)題，必須以新的視角和思維來(lái)對(duì)這一制度進(jìn)行理性的、務(wù)實(shí)的重構(gòu)，牢牢把握以群眾工作統(tǒng)領(lǐng)信訪工作和創(chuàng)新社會(huì)管理的根本原則，從政治與法律、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、發(fā)展與穩(wěn)定、治標(biāo)與治本等多維度去審視和再造當(dāng)前的信訪制度，使信訪工作切實(shí)步入良性運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道。

·推進(jìn)信訪法治——完善信訪制度的方向

安徽信訪要走出制度困境，必須推進(jìn)信訪法治，這就需依靠國(guó)家實(shí)行以“法治”為內(nèi)容的信訪制度改革。鑒于當(dāng)前信訪工作中存在的問(wèn)題，建議盡快制定國(guó)家信訪法，使信訪工作納入法制化軌道。通過(guò)信訪法調(diào)整信訪關(guān)系——信訪人(公民)與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。信訪法應(yīng)包括以下基本內(nèi)容：（1）明確信訪機(jī)構(gòu)的法律地位。當(dāng)前比較突出的問(wèn)題是國(guó)家機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)法律地位不明確，權(quán)限和職責(zé)不清，因而應(yīng)將信訪機(jī)構(gòu)作為國(guó)家機(jī)關(guān)的職能部門(mén)確定其法律地位，使它做到權(quán)責(zé)一致，改變既要其解決問(wèn)題而又未賦予其相應(yīng)職權(quán)的狀況。（2）明確信訪法律關(guān)系。信訪法律關(guān)系是指參加信訪活動(dòng)的各方，在信訪活動(dòng)中分別產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于信訪是一個(gè)綜合性強(qiáng)、涉及面廣的概念，法律關(guān)系非常復(fù)雜。確定信訪法律關(guān)系主體，明確各主體的權(quán)利義務(wù)，對(duì)規(guī)范信訪活動(dòng)有重要的意義。（3）規(guī)范信訪程序。一方面，用法律規(guī)范信訪機(jī)構(gòu)的信訪工作程序，強(qiáng)制保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。要向社會(huì)公開(kāi)國(guó)家機(jī)關(guān)處理信訪工作的相關(guān)信息，保證公民的知情權(quán)。另一方面，用法律規(guī)范公民的來(lái)信來(lái)訪的程序，以維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)正常的工作秩序，主觀隨意詆毀國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行為，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。（4）規(guī)定信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)限。國(guó)家機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)的主要作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)濫用和超越權(quán)限、違反法律及不作為的行為在程序上給予監(jiān)督，保證國(guó)家機(jī)關(guān)受理公民來(lái)信來(lái)訪按法定程序合法有序地運(yùn)行；二是督促國(guó)家有關(guān)部門(mén)認(rèn)真處理公民信訪反映的問(wèn)題。

·健全信訪制度機(jī)制——完善信訪制度的核心

要健全信訪制度的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，就要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期加強(qiáng)社會(huì)管理的新要求，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，改進(jìn)方式方法，使信訪工作在理念、手段和措施上更好地遵循社會(huì)建設(shè)規(guī)律，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。當(dāng)前，要著重解決三個(gè)突出的問(wèn)題。第一，要采取各種途徑加大宣傳信訪工作，通過(guò)教育和引導(dǎo)，讓社會(huì)公眾了解信訪，監(jiān)督信訪，依法信訪，在增強(qiáng)公眾對(duì)信訪重要性認(rèn)識(shí)的同時(shí)，降低公眾對(duì)信訪的期望值。第二，堅(jiān)決按法律和政策辦事，決不能為了解決問(wèn)題一味地搞各種形式的變通，也不能把希望寄托在主要領(lǐng)導(dǎo)身上。如果不能依法信訪，就會(huì)出現(xiàn)“按下葫蘆鼓起了瓢”，上訪人今天得到了好處，明天可能又會(huì)拿出另一個(gè)問(wèn)題接著上訪，更糟糕的是，這種效應(yīng)可能不斷傳遞，許多人將上訪作為獲取利益的重要手段，這不僅會(huì)給信訪工作帶來(lái)新的隱患，也不符合公平正義的法則，不利于社會(huì)的長(zhǎng)治久安，乃是飲鴆止渴。第三，加強(qiáng)信訪業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高各級(jí)干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪處置能力。加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部信訪業(yè)務(wù)能力、知識(shí)的培訓(xùn)，黨校、行政學(xué)院要開(kāi)設(shè)提升信訪工作能力的課程。在掌握信訪基本工作要求的基礎(chǔ)上，尤其要提高處置突發(fā)性事件和群體性事件的能力。

·做好群眾工作——完善信訪制度的內(nèi)容

提高社會(huì)管理水平，進(jìn)一步做好群眾工作，尤其是基層群眾工作、涉及群眾重大利益的工作。群眾工作是信訪工作的統(tǒng)領(lǐng)，做好群眾工作就會(huì)把矛盾消化在萌芽狀態(tài)、消化在基層、消化在當(dāng)?shù)亍．?dāng)前各級(jí)黨委和政府都在如何做好群眾工作上積極探索有效的途徑，這是一項(xiàng)體察民意、溫暖民心、尊重民權(quán)、關(guān)注民生的“功”程，從信訪工作的角度來(lái)說(shuō)，是變上訪為下訪的積極舉措，但是切不可一窩蜂、一陣風(fēng)，虎頭蛇尾，形式主義。要牢固樹(shù)立民本觀念、群眾訴求無(wú)小事觀念和換位思維觀念，理解、相信、善待、關(guān)愛(ài)上訪群眾，把上訪人當(dāng)親人，動(dòng)真情、用真心、使真勁，千方百計(jì)解決群眾反映的問(wèn)題。同時(shí)，區(qū)別情況，分類施策。要強(qiáng)化群眾觀念，正確對(duì)待群眾信訪，始終站穩(wěn)群眾立場(chǎng)，相信群眾、理解群眾、尊重群眾；建立群眾利益的保障和訴求機(jī)制，進(jìn)一步拓寬民意表達(dá)的暢通渠道。去年以來(lái)，安徽省委、省政府已經(jīng)在淮北和宣城市試點(diǎn)，在市、縣（市、區(qū)）信訪局的基礎(chǔ)上設(shè)立群眾工作部，作為同級(jí)黨委工作部門(mén)，同時(shí)保留信訪局為同級(jí)政府工作機(jī)構(gòu)，“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、辦事處）統(tǒng)一整合紀(jì)檢、綜治、司法和信訪等工作力量，成立群眾工作站；行政村（社區(qū)、居委會(huì)）成立群眾工作室。這對(duì)進(jìn)一步提升和拓展信訪工作的職能，整合信訪資源，建立群眾工作和信訪工作網(wǎng)絡(luò)，將起到更好的推動(dòng)和保障作用。

結(jié)論

信訪制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的公民政治參與和公民權(quán)利救濟(jì)制度。近年來(lái)，各級(jí)各部門(mén)堅(jiān)持以人民利益為重，完善信訪工作機(jī)制，在開(kāi)門(mén)接訪、聯(lián)合接訪、基層巡訪等方面采取了一系列新舉措，實(shí)現(xiàn)了信訪形勢(shì)的基本穩(wěn)定。但必須清醒認(rèn)識(shí)到，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和利益關(guān)系調(diào)整引發(fā)的各種矛盾仍很突出，不能麻痹松懈，扎實(shí)抓好化解矛盾的各項(xiàng)工作。要帶著感情，負(fù)起責(zé)任，改進(jìn)方法，提高水平，不斷增強(qiáng)做好新形勢(shì)下信訪工作的主動(dòng)性、針對(duì)性和有效性。堅(jiān)持面向基層，著眼源頭控制，力減上訪數(shù)量；抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)，群策群力攻關(guān)，解決突出問(wèn)題；加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，著力健全機(jī)制，完善信訪體制，切實(shí)維護(hù)人民群眾根本利益。總之，在國(guó)家、社會(huì)以及公民自身的不斷努力和合作下，安徽信訪工作及信訪制度建設(shè)一定能夠達(dá)到預(yù)期的效果。

本文系安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：XSKY1215ZD。

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）