淺析我國行政訴訟調解制度

我國行政訴訟調解制度概述

·行政訴訟調解

行政訴訟調解，是指在人民法院審判人員的主持下，行政訴訟的雙方當事人就行政爭議在自愿的基礎上進行平等協商，達成協議，解決糾紛，從而終結司法程序的活動。行政訴訟中的調解，是人民法院在不違反法律、不違背公共利益或不侵害他人合法權益的前提下，依照法律規定，根據當事人的申請或者依照職權對行政案件進行調解，從而終結訴訟的糾紛處理方式。首先，行政訴訟調解是一種訴訟行為。 其次，行政訴訟調解是一種結案方式，雙方當事人在人民法院的主持下通過協商達成調解協議，最終達到解決糾紛的目的，使爭議得以解決。

·我國學界對行政訴訟調價制度的研究

行政訴訟中可否適用調解制度，歸納起來主要有三種基本觀點：一種是否定說，另一種是肯定說，再一種是堅持適當適用行政訴訟調解的觀點。對此問題的討論，可以說是各執一詞，各有根據。在此，本文只對否定說進行詳細說明。

否定調解的觀點主要基于以下理由：

一是認為公共利益不可出讓。由于行政權的行使往往涉及到公共利益，所以許多人認為如果允許行政機關把法律授予自己的權力與相對人作交易，必然意味著國家利益、社會利益被出賣，出讓公權必然損害公共利益。臺灣地區也有學者對行政訴訟和解提出過質疑。

二是堅持公權力不可處分性。傳統理論認為，行政權是國家權力，行政機關只有行使國家權力的職責，而無權自由處分國家權力。因此， 在對待行政調解問題上，人民法院也就不能以調解作為審理方式，更不能以調解作為結案方式。三是認為由行政審判的任務所決定。認為人民法院審理行政案件的任務，是根據事實和法律判斷具體行政行為是否合法，合法者予以維護，不合法者予以撤銷，判斷合法與否的唯一標準是法律，在合法與不合法之間不存在中間狀態，無調解之余地。

四是緣于行政法律關系雙方不平等地位。有學者認為在行政法律關系中， 在資源、信息等方面，行政主體與相對人顯然處于不平等的地位，雙方難以達成平等自愿的調解協議。處于強勢的行政主體可能會使用威脅、恐嚇等手段迫使行政相對人作出無限度的讓步，導致行政相對人的合法權益得不到有效保護，有違《行政訴訟法》的初衷。

我國建立行政訴訟調解制度的理論與實踐分析

·建立行政訴訟調解制度之理論分析

從立法的原意看，支撐行政訴訟不適用調解這一規定的理論基礎主要是行政權不能處分，但這一支撐并不牢固。

1、行政權是否可以處分不能作為行政訴訟是否可以建立調解制度的充分理由。

將行政權不可處分作為行政訴訟不適用調解的理論基礎，其基本論證邏輯是，由于行政權不可處分，作為被告的行政機關在訴訟中沒有可供妥協的空間，而調解是試圖在當事人雙方相互妥協讓步的前提下通過合意的方式解決爭議。既然行政機關在訴訟過程中不存在妥協的空間，也就不存在通過合意解決爭議的可能性。因此，行政訴訟中不適用調解。筆者認為， 這樣的理論忽視了某些行政行為不具有公共性或公共性微弱這一現象。行政行為的不可處分性， 其成立前提是行政行為羈束性，在法律、法規賦予行政主體自由裁量權的情況下， 應該是存在調解基礎的。

2、糾紛解決機制并不排斥在行政訴訟中適用調解。

行政爭議的解決方式并不排斥調解， 且有法理依據。在中國的歷史上， 始終存在著非正式的民間調解及其他糾紛解決方式。美國學者埃爾曼將解決糾紛的方法歸為兩類:（1）糾紛主體通過協商、自己來確定解決結果。（2）將糾紛交付裁決，這意味著由一位理想的不偏不倚的第三人來決定糾紛主體的哪方獲勝。埃爾曼認為，這兩種方法可用以(有時相互交叉)解決民事、刑事和行政糾紛，在缺乏結構的地方或者蔑視訴訟的地方，通過協商解決是人們傾向性選擇。

·行政訴訟建立調解制度之現實分析

評價行政訴訟建立調解制度的現實可行性，主要有兩項標準：一是調解的公正性。包括調解過程的公正與調解結果的公正。二是調解的社會效果。行政訴訟調解制度可能會帶來一定的負面影響。關鍵在于是否能夠最大限度地減少這些負面影響。是否能夠最大限度地減少行政訴訟調解制度對行政審判的自身發展以及對整個法律監督體系產生的不良影響。從對以上兩項標準的分析看， 決定行政訴訟是否具備建立調解制度的現實可行性的最為重要的因素是法治環境。

對我國行政訴訟調解制度的構想

一直以來，學界中有很多學者都對行政訴訟調解的制度設計進行了討論與研究。筆者認為，要構建我國行政訴訟調解制度必須具備以下條件：

·必須確立行政訴訟調解制度的基本原則

一是當事人啟動原則。行政訴訟的調解應當由當事人的申請啟動，法官無權自行啟動。二是自愿、合法原則。法院應當在合法的基礎上，嚴格按照法定的程序，讓雙方當事人自愿達成協議解決爭端，在法律許可范圍內進行調解，不得強迫訴訟任何一方接受調解。三是調解不能超越被告法定職權原則。

·必須確立行政訴訟調解的適用范圍

調解的范圍應該限制在該行政行為不涉及國家、公共利益和他人合法權益， 并且行政機關對此行政行為有自由裁量權， 對行政相對人有處分權。

·必須確立行政訴訟調解制度的程序規則

一是調解的提出只有原告才具有調解程序的啟動權。二是行政訴訟的調解只能在法院對具體行政行為是否合法作出明確判斷的庭審中或庭審后判決前的階段中進行，而不能適用于判決前的各個階段。三是調解的參加人。明確所有與案件有關的人參加調解，并對調解的達成進行共同協商，共同認可，是調解能否真正成功的重要前提，也是一個重要的程序問題。 四是必須確立行政訴訟調解制度的監督制度。為防止被告不履行或不及時履行調解協議致使原告的合法權益再次遭受侵害，甚至產生更為強烈的二次沖突，人民法院應當對被告履行調解協議的情況進行監督。

（作者單位：中南財經政法大學）