城市流浪人員權利救濟初探

城市流浪人員的現狀

“居無定所、食無定量、衣無暖寒”的流浪游民，自古就有，這是一個古老而棘手的問題。在當今中國，現代化建設不斷推進，國民經濟飛速發展，人們的生活水平穩步提升，可是我們依然能夠在許多城市看到流浪乞討人員，他們生活在社會的底層，被視為社會弱勢群體且備受關注。

·城市流浪人員形成的來源

根據《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》第二條，“城市生活無著的流浪乞討人員”是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或農村無保供養，正在城市流浪乞討度日的人員。其來源大致分為以下三類：

第一類“社會性”流浪人員。具體指的是在社會轉型、體制改革的過程中，由于歷史的、經濟的、政治等因素的影響，陷入貧困或者失業狀態，進而在城市中流浪的一些人。包括：無業人員以及下崗失業人員等。

第二類“生理性”流浪人員。具體指的是在生理上存在明顯不足或者有某方面缺陷的人員。包括殘疾人、老年人、未成年人和精神病患者等。

第三類“自然性”流浪人員。主要指生存在惡劣的自然條件、脆弱的生態環境中，由于自然災害的發生或者脆弱的生態環境遭到了破壞，而被迫流利失所，走向流浪的人群。這一部分人大多是來自依靠土地生存的農民。

·城市流浪人員形成的原因

首先，地區經濟發展的不平衡。目前，東部地區在居民生活、經濟收入、勞動條件、就業機會、社會保障等領域遠遠超過了內陸地區，生活在中西部地區的城市和農村居民陷入貧困的概率比東部地區大，貧困人口的發生率中西部比東部地區高。因此，一部分人過度相信東部地區就業的容納量，盲目涌入，在得不到就業機會的情況下，成為城市流浪人員的一員。

其次，城鄉發展不平衡。這種不平衡導致了一些農民不愿固守于土地。中國社會長期以來一直存在城鄉二元結構的分割，戶籍制度又深刻地強化著城鄉分離。隨著經濟發展、改革開放的深入，城鄉之間的屏障慢慢開始撤出，由農村向城市的人口流動開始加速。農民工進城市后，由于戶籍、就業、醫療、教育等方面的限制以及受觀念、自身條件的制約，沒有得到工作機會的農民工，大多選擇了在城市中流浪，尋求生存的機會。

最后，行業之間發展不平衡。一些行業借助國家賦予的壟斷經營特權或優惠政策，能較輕易地獲得好的經濟效益，從而獲得較高的收入分配。而另一些行業，受國家產業結構調整等政策因素影響，經營困難，收入低下，特別是農產品加工、紡織等行業中，由于過去計劃經濟體制下就業政策、產業政策、投資政策等諸多問題上出現的偏差，導致大量的下崗職工和隱性的失業人員存在。

城市流浪人員權利救濟的建議

從立法保護上看，立法保護是城市流浪人員權利得以實現的外部先決條件。立法是權利的初始分配或原始意義上的第一次配置，在權利分配上能獲得怎樣的配額，對于一個人的社會地位具有至關重要的意義。然而由于城市流浪人員處于社會的邊緣地位，表達利益的途徑極其有限，影響立法的力量極其微弱，所以，城市流浪人員往往在立法的權利分配中就輸在了起跑線上。因此，只有在立法上確認了城市流浪人員的權利，其權利才有實現的可能。

從司法保護上看，司法保護是保障流浪人員權利最為現實的途徑之一。從我國目前情況看，對城市流浪人員權利的賦予還僅僅是在憲法或其他法律中靜態的宣告，還僅僅是法的動態運行系統中的一個片段和一個環節。對于城市流浪人員這一權利救濟程序中獲得實質性的權利補償，是衡量一個社會權利質量的重要指標。因此，建立憲法審查機制對解決目前城市流浪人員的權利困境是非常有必要的。憲法救濟程序建立，對于公民基本權利的實現具有最終的保障意義。

從執法保護上看，所謂對城市流浪人員的執法保護，就是要求行使公共權利的行政機關及其工作人員，嚴格依法辦事，不能執法犯法。由于城市流浪人員地位低下，處于弱勢，在某些權利的享有上非常容易受到侵犯，因此就要求行政機關嚴格遵循公權法定原則，在行使管理權的時候“執法合法”、“執法依法”。

除此之外，還要建立有效的權利救助對策。通過宣傳教育，提高城市流浪人員的權利意識；提高信息透明度，使城市流浪人員有知情權；增強救助制度的吸引力，實現城市流浪人員由被救到自救；大力發展社會救助力量 ， 形成政府與社會救助合力。

由于城市流浪人員問題的復雜性與多樣性，決定了改善目前城市流浪人員權利狀況是一個系統性的工程。它必然引起全社會從觀念到制度，從立法到司法、執法全方位的轉變。逐漸消解城市流浪人員的弱勢地位，以致最終減少甚至消除城市流浪人員這一群體，是任何一個現代文明社會的價值理想。我們對法律有足夠的信息，我們相信，在不久的將來這一理想一定會得以實現。

（作者單位：華北電力大學）