公眾參與在立法中的價值

隨著我國法律體系的不斷完善，我國的法制建設走向了一個新臺階。在立法過程中，不僅要重視立法程序的合理性和合法性，也要重視立法內(nèi)容中的公平、正義。公眾參與的產(chǎn)生和發(fā)展是我國法治社會發(fā)展的趨勢，是各種權力和權利良性互動的成果，是利益平衡的必要舉措。《中華人民共國立法法》第五條規(guī)定“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”

有關公眾參與的理論

法學視域中的公眾參與，關注的是社會公眾參與管理國家事務和社會公共事務的權利。公眾參與的含義包括：第一，它是一種法定權利，由憲法、法律賦予了公民參與國家政治生活的權利；第二，它是實現(xiàn)公民自身合法利益的手段，通過參與、交流和協(xié)商手段，公眾的需求才能被公權利所知悉和采納；第三，它是一種社會責任，公眾參與的程度能夠反映社會的公正水平，對公權利行使進行監(jiān)督和制約，是法治國家中公民的一種責任。

我國公眾參與立法的形式多種多樣，具體包括：(1)立法調(diào)研；（2）書面征求意見；（3）座談會；（4）公布法律草案；（5）論證會；（6）列席和旁聽；（7）公開征集立法項目建議；（8）立法聽證。公眾在參與立法時，應當遵循立法公開的原則、言論民主的原則、參與實效的原則和立法監(jiān)督的原則。

我國公眾參與在立法中面臨著許多困境，“公眾參與大多流于形式，能夠參與立法聽證的只限于法律專家和在地方權力機關的立法和行政立法中，考慮的公眾意見取之于社會知名人士，對于社會上的一般群體卻很少有這樣的機會”。

公眾參與的組織性質(zhì)單一、作用弱化；公眾參與意識、參與熱情較低；公眾參與制度不夠完善，公眾參與的渠道較少。

完善我國立法中的公正參與機制，筆者認為，首先，構建公正參與的制度體系，通暢參與立法決策的渠道，加大立法審議過程和決策內(nèi)容的透明度，盡快建立和完善民意采納機制、職工代表大會制度和工會制度，與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度，立法聽證制度，專家咨詢制度，民主評議制度，新聞發(fā)布會制度等。其次，培育公民的民主意識，提高公民參與立法活動的熱情，尊重公民的參與權、知情權、監(jiān)督權和建議權，健全和完善公眾參與的法律法規(guī)。最后，保證公眾參與立法的切實可行，應當建立責任追究機制。“公眾參與立法不是擺設，而是一項重要的法律制度”，公眾參與權的實現(xiàn)與否，關鍵還在于建立向違反法律規(guī)定的人員追究責任的機制，建立責任追究機制是使公眾參與立法的制度落到實處的必要措施。

有關協(xié)商民主的理論

協(xié)商民主理論興起于20世紀后期，是西方政治學理論研究的熱點之一。它與傳統(tǒng)代議制民主相比，具有靈活性、科學性和合理性，對探索中國特色的社會主義的立法模式具有一定的啟示。

協(xié)商民主的含義歸納起來，有三種觀點：第一，它是一種民主的協(xié)商體制或決策形式。亨德里克斯認為，在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果，正是通過追求實現(xiàn)理解的交流來尋求合理的替代，并作出合法的決策。第二，它是一種民主治理形式。瓦拉德斯認為，協(xié)商民主尤其強調(diào)對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求和利益的具有集體約束力的政策。第三，它是一種民主的團體組織或政府形式。科恩認為，協(xié)商民主是指一種事務受其會員的公共協(xié)商所支配的團體，這種團體的價值將民主本身視為一種基本的政治理想，而不僅僅是可以根據(jù)某一方面的平等或公正價值來解釋衍生的理想。

筆者認為，協(xié)商民主的含義應該是一種決策形式或治理形式。從立法方面說，協(xié)商民主為一種決策形式，通過討論、審議等過程，在多數(shù)人利益的基礎上追求利益的平衡性和決策的合法性。從執(zhí)法方面說，協(xié)商民主則為一種治理形式，它追求公權力和私權利的良性互動，在聽取各方利益后，作出具有最大社會效益的管理決策和治理方法。

關于協(xié)商民主的特征，筆者在研讀了國內(nèi)外學者的觀點后，得出以下特征：（1）協(xié)商民主中要存在數(shù)個獨立的、平等的利益集團或利益階層；（2）各利益集團或利益階層要有平等的政治實力和話語權；（3）各利益集團或利益階層內(nèi)部要具有能清晰表達自我意見的能力和理性能力的人員；（4）整個國家的公民教育水平和理性思想達到一定高度，公民社會逐步形成。

公眾參與與協(xié)商民主之理論比較

與西方的協(xié)商民主理論相比，公眾參與是在我國法治建設不斷完善，“以人為本”“權利本位”的政治理念在立法中得到貫徹的表現(xiàn)。要探求公眾參與在我國立法中存在何種價值，首先要分清兩者的聯(lián)系和區(qū)別。

兩者的相同點在于：公眾參與可以看作是協(xié)商民主的雛型，兩者在監(jiān)督立法決策、平衡利益需求、提高公民意識和維護公民權利等方面存在著積極的作用。

兩者的不同點在于：第一，公眾參與對立法決策只有不確定的影響，而協(xié)商民主則是形成立法決策的一個前提步驟；第二，公眾參與機制屬于立法決策的外部機制，不具有強制性和有效性，而協(xié)商民主則屬于立法決策的內(nèi)部機制，對決策內(nèi)容具有直接影響力；第三，公眾參與是我國現(xiàn)行的民主集中制原則的一種補充，補充民主集中制原則本身存在的不足和漏洞，而協(xié)商民主則是一種獨立的原則和理論體系；第四，公眾參與機制在現(xiàn)存的立法體制上能夠取得積極的效果，而協(xié)商民主制在我國還有其生存和發(fā)展的政治土壤和法律支撐。

公眾參與在立法中的相關價值

對于公眾參與在立法中的價值，學者提出了以下幾點：第一，有利于人民權利的充分表達和多元社會利益的協(xié)調(diào)；第二，有利于程序正義的實現(xiàn)；第三，有利于立法的民主化；第四，有利于良法的制定和公民守法的自覺性。

筆者認為，公眾參與還有其他價值：

1、有利于提高立法質(zhì)量，保證立法決策的合法性和合理性。法律只有在獲得廣大人民的認同和支持下，才能具備合法性基礎。公民通過各種形式參與立法，與立法機關進行討論、溝通，使立法機關關注到公民的需求，接納符合大多數(shù)利益的建議，祛除侵害公民利益的內(nèi)容，從而提高立法質(zhì)量。

2、有利于制約和監(jiān)督立法主體的立法，防止立法腐敗。公眾參與可以視為一種立法的外部監(jiān)督機制，它要求通暢參與立法決策的渠道，加大立法審議過程和決策內(nèi)容的透明度，這種機制必定能夠加強對立法機關和立法人員的公開批評和輿論監(jiān)督，進而能夠約束和監(jiān)督立法權力的行使，遏制立法腐敗，防范立法權力濫用，防止和糾正各種對公共利益的偏離。

3、利于聽取各個利益階層的需求，平衡利益集團的利益，保障公民的權利尤其是少數(shù)群體公民的利益。立法主體在立法過程中聽取各個利益集團的需求，每個利益集團都擁有平等的話語權，使少數(shù)利益群體的需求也得以表達。各個利益集團在理解和包容的基礎上可以達成政治共識，而立法主體要遵循這種政治共識，確保所有的公民都得益于國家福利。

4、公眾參與有利于我國的社會主義法治進程，有利于公民意識培養(yǎng)和公民守法自覺性的提高。我國的“人民主權”原則要求國家的權利屬于人民，憲法也規(guī)定了人民的主人翁地位。我國公民只有意識到自己的主體地位，才能意識到作為主體而應有的權利與承擔的義務，才會提高自身的政治參與意識，推動國家政治民主發(fā)展，促進社會的文明進步。培育公民參與意識的價值在于，通過公民參與的行為對公共權力運行的方向、過程和結果發(fā)生現(xiàn)實的影響。參與意識是公民民主意識至關重要的部分，公民的參與意識越普遍、越自覺，參與的行為越廣泛。 立法機關是人民的代表機關，它的立法只有符合人民的根本利益和意志，合理公正地分配各種利益，才是良法。公眾參與立法活動，可以增強對法律的信任和認同，使公民自覺的遵守法律。

（作者單位：湖南師范大學法學院）