完善我國環境影響評價制度的思考

環境影響評價制度概述

·環境影響評價制度的基本概念

在國外環境影響評價被定義為：“認識、預測、評價、解釋和傳達（即鑒別和評價）一種行動的環境后果，這行動可以是工程項目、立法提案、政策、計劃或操作程序，并將評價結論應用于決策的一種活動。”我國學者對環境影響評價的概念有不同的理解，有的學者認為環境影響評價有狹義和廣義之分，認為狹義的環境影響評價是指在一定區域內進行開發建設活動，事先對擬建項目可能對周圍環境造成的影響進行調查、預測和評定，并提出防治對策和措施，為項目決策提供科學依據；而廣義的環境影響評價，又稱戰略環境影響評價，是指進行某項重大活動（如經濟發展政策、規劃、重大經濟開發計劃等）之前，事先對該項活動可能給環境帶來的影響進行評價。還有學者認為環境影響評價是指對環境有影響的人類活動進行預先評估，或者對擬議中的人類活動可能產生的環境后果進行分析。

而我國的《環境影響評價法》第2條規定：“本法所稱環境影響評價，是指對規劃和建設項目的實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法和制度。”本文亦采用本定義。

·我國環境影響評價制度的分類和范圍

我國現行的環境影響評價主要分為三類：第一，規劃環評。我國《環境影響評價法》第7條規定：“國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，編寫該規劃有關環境影響的篇章或者說明。”第二，建設項目環評。這是我國環境影響評價最早的存在形式，《環境影響評價法》根據建設項目對環境的影響程度，對建設項目的環境影響評價實行分類管理，可能造成重大環境影響的，應當編制環境影響報告書，對產生的環境影響進行全面評價；可能造成輕度環境影響的，應當編制環境影響報告表，對產生的環境影響進行分析或者專項評價；對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。第三，后評價制度。《環境影響評價法》第27條規定：“在項目建設、運行過程中產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形的，建設單位應當組織環境影響的后評價，采取改進措施，并報原環境影響評價文件審批部門和建設審批部門備案；原環境影響評價文件審批部門也可以責成建設單位進行環境影響的后評價，采取改進措施。”

我國現行的《環境影響評價法》的規定，環評的對象包括土地利用、區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃，以及一切對環境有影響的工業、交通、水利、農林、商業、衛生、文教、科研、旅游、市政等基本建設項目、技術改造項目、區域開發建設項目及引進的建設項目（包括“三資企業”的建設項目）。

·我國環境影響評價制度的特點

1、環境影響評價的范圍有所擴大

初期我國的環境影響評價對象主要是針對建設項目，但新的環境問題的出現使得項目環境影響評價已不能滿足環境保護的需要。因此環境影響評價的范圍由最初的建設項目擴大到宏觀的規劃，并且在第二章專章對規劃的環境影響評價做了規定，這使得我國的環境影響評價體系更加的科學、完整，也符合我國環境可持續發展的要求。

2、對環境影響評價文件的審批實行分級制

根據法律規定，各級環保行政部門在各自的法定權限內對環境影響評價文件進行審批，國務院環保行政部門負責審批核設施、絕密工程等特殊性質的建設項目，跨省、自治區、直轄市行政區域的建設項目，以及由國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目，除此以外的建設項目的環境影響評價文件的審批權限則由省、自治區、直轄市人民政府規定。

3、確立了公眾參與制度

我國的環境影響評價制度將公眾參與作為環境影響評價則中的一項重要制度加以規定是科學而合理的做法。《環境影響評價法》中規定，國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價，可在專項規劃和建設項目審批前舉行論證會、聽證會或采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。

4、首創了“三同時”制度

“三同時”制度是我國所首創，作為環境影響評價制度的補充，是控制新污染源的產生、實現預防為主原則的重要途徑。“三同時”制度是指一切可能對環境有影響的建設項目，其環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的制度。將“三同時”制度與環境影響評價制度結合起來，才能做到對環境污染的有效預防，最大限度減輕和消除環境污染問題。

我國環境影響評價制度之適用困境

·法律法規本身存在的問題

1、環境影響評價制度的范圍不夠寬泛

根據我國《環境影響評價法》第2條的規定，環境影響評價的對象是規劃和建設項目，但在我國經濟快速發展過程中，政策、法律的影響是舉足輕重的，一些政策性的失誤帶來的影響是不可估計的。在對規劃的環境影響評價中，其對象也僅指土地利用、區域、流域、海域建設、開發利用規劃，卻沒有提到國民經濟和社會發展規劃。同時，對于特殊危險物的環境影響評價未作特別的規定，如醫療垃圾集中處理建設項目，醫療垃圾具有極強的傳染性和環境污染性，其危險性遠大于生活垃圾，而其處理設施的建設也有特殊的要求，我國的環境影響評價制度卻未制定其適用的特殊規定，使得醫療垃圾集中處理設施存在很多的不安全隱患。

2、違法成本過低導致未批先建現象嚴重

《環境影響評價法》第31條規定，建設單位未進行環境影響評價程序而擅自開工建設的，可以限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。這一規定從一定程度上默許了建設單位未批先建的行為，成為建設單位逃避環境影響評價的保護傘，損害了環境影響評價制度的事先預防功能。很多建設單位抱有僥幸的心態，先建設項目，等被發現后再補辦手續，即使是罰款，最多20萬元的處罰對于資本雄厚的大企業或是投資數額巨大的建設項目來說，其懲戒效果幾乎為零。

3、對“三同時”制度和后評價制度未作詳細的規定

在《環境影響評價法》中，第26、27條分別對這兩項制度作出了規定，但卻未有進一步細致的規定，包括如何實施、由哪些行政部門具體負責、若違反了其法律后果是什么等等，這些都未作相應的規定，使得環境影響評價制度的效果大打折扣，“三同時”制度和后評價制度也只能成為法律法規中的擺設，缺乏實施細則使得其可操作性大大降低。

·環境影響評制度體系存在的缺陷

1、審批機構設置不科學，環境影響評價的法律責任不健全

在我國的環境影響評價制度中，一定程度存在規劃的編制機關和審批機關的重合。例如，《環境影響評價法》第7條規定，國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，負責對其組織編制的相關規劃進行環境影響評價；而第13條又規定，設區的市級以上人民政府制定的環境保護行政主管部門或者其他部門召集有關部門代表和專家對規劃的環境影響報告書進行審查。編制機關和審批機關的重合有可能滋生地方保護主義和腐敗，一些地方政府為了追求片面的經濟利益而忽視環境保護，使得規劃環境影響評價的審批名存實亡。

關于法律責任，我國立法對于由于各主體部門的不認真履行各自的法定義務，造成環境影響評價與實踐狀況不符時所應當承擔的法律責任未作明確規定，導致實踐中出現這種情況時找不到適當的責任主體來承擔責任，從而很大程度上影響了環境影響評價制度的效果。

2、公眾參與機制和信息公開制度不完善

公眾參與能保證環境影響評價的有效進行，有利于環境影響評價決策的民主化，是環境執法的堅強后盾。我國環境影響評價體系確立了公眾參與制度，并在2006年發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，但是對公眾參與制度的程序設計過于簡單，范圍比較窄，不夠全面，導致環境影響評價的實踐中，該制度不能很好的實行，公眾參與積極性不高，也缺乏相應的程序保障。公眾參與的時間、途徑、信息來源以及參與主體的權利義務、法律地位等規定不明確，后續的法律救濟措施也存在缺失。

此外，信息公開也是充分保障公眾參與的前提，我國只在《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中對負責信息公開的主體、信息公開的主要內容、途徑等做了簡單的規定，卻沒有一部專門的信息公開法律提供保障，對法律責任、相關主體權利義務的具體內容、法律救濟手段、監督機制等都沒有相關法律依據。

·環境影響評價制度實行過程中的問題

1、評價機構的環評質量參差不齊，專業性和權威性缺乏

截止到2008年6月，中國共有環境影響評價機構1008個，其中，甲級評價機構189個，乙級評價機構819個。只能從事環境影響評價報告表的評價機構有338個，從事環境影響評價報告書和報告表的機構670個。這其中以科研院所占比例最大，其次是公司，最少的是高等院校，而區域分布特點是東部多，西部少，經濟發達地區多，經濟欠發達地區少。這就難以保證各個地區環境影響評價的質量都保持一個比較高的水平，一些專業質量不高的評價機構缺乏獨立性和公正性，其作出的環境影響評價報告書的科學性也值得懷疑，甚至在實踐中出現環評機構與環保審批機關相互勾結，依靠自己的權力獲取一些非法利益，產生社會腐敗。

2、執法效率低下，執法不嚴現象時有發生

由于缺乏有效的監督、制約機制，個別環保行政部門不嚴格依法行政，執法不嚴的現象時有發生，例如存在審批不公平、程序不透明、暗箱操作的現象；一些環保審批部門為了謀取不正當利益而為建設單位和環評單位大開綠燈，甚至出現向建設單位“推薦”或“介紹”環評單位，這樣就導致環境影響評價工作的公正性、科學性大打折扣，使環境影響評價工作流于形式，對預防環境污染未能起到應當有的作用。另一方面，由于地方各級環保部門是隸屬于各級政府的，在行使環境影響評價審批權的時候，難免會遇到其他政府部門的干預，往往會出現為了地方經濟的發展而對環保工作“睜一只眼，閉一只眼”，一些地方的環評工作執行率不高，把關不嚴，造成漏管、漏批現象嚴重。

完善我國環境影響評價制度的對策

·完善環境影響評價法律法規建設

1、拓寬環境影響法律制度的適用范圍，并且加大處罰力度

政策、法律等對生態環境的影響有時候更甚于具體建設項目和規劃，政策、法律制訂后對環境的影響更大、更復雜、更廣泛，越來越多的國家把政策、法律等內容作為環境評價的重要內容。因此有必要將政策、法律等內容納入環境影響評價的范圍，及時對某項政策、法律法規進行修改、補充甚至終止，以防止在政策上產生失誤和誤導。同時應加大處罰力度，根據其所造成的環境影響確定其應受的處罰，如果造成嚴重環境污染的，可以設置懲罰性賠償制度；取消“限期補辦”的規定，對未經環境影響評價而擅自開工建設的，直接予以罰款；如果因此造成環境污染或破壞的，除了罰款之外還應當負責治理環境污染的大部分或全部費用。

2、制定與環境影響評價制度相關的實施細則

“三同時”制度和后評價制度作為環境影響評價制度的重要補充，應當制訂詳細的實施細則，對于其操作主體、程序、救濟程序、罰款責任等有一個明確的法律依據，使得制度更具有操作性，在環境影響評價中能夠發揮出其應有的作用。

3、完善公眾參與機制和信息公開制度

完善公眾參與的立法體系，對公眾參與的主體范圍、程序、信息公開、參與的法律效力、享有哪些權利、法律救濟措施等方面做出明確的規定，而環保行政部門和污染企業也可以采取一定的經濟激勵措施鼓勵公眾參與環境影響評價活動，如可以報銷公眾因為參與環境影響評價工作而損失的誤工費、伙食費、交通費等費用，以提高公眾參與的積極性。同時，對信息公開制度也應該有詳細的規定，制定相關的《信息公開法》，明確信息公開的主體范圍、具體內容、途徑等內容，以法律形式確定公眾有知悉、參與政府行政事務的權利，將信息公開作為相關單位或部門的一種義務，并且對于信息公開的途徑可以規定的盡量靈活，保證公眾能從多渠道了解信息。

·建立協調、高效的行政運行機制

1、分工明確，提高執法效率

環境影響評價制度涉及項目建設單位、規劃編制機關、審批機關、環境保護行政主管部門，應該明確具體的編制機關、設立專門的審批機關，二者應當明確分工，防止權力重合帶來的社會腐敗問題。此外，各部門之間應當加強溝通、協調，積極配合，依法行政，嚴格每一個環境影響評價的程序，減少漏管、漏批等行為，提高行政執法的效率。

2、建立合理有效的監督機制

設立一個專門的環保部門對環境影響評價的全過程進行監督，防止環境保護行政部門因審批權力過大而濫用行政權力，造成社會腐敗。同時，在建設項目的審批和驗收時，應當由相關環保行政部門進行抽查、檢驗，保證審批要求的各項環保措施能夠全面落實。

3、加強環境影響評價機構的建設

政府應該采取一定的政策合理配置經濟地區和經濟欠發達地區的環評機構數量，保證經濟欠發達地區的環境影響評價工作，還應該多鼓勵評價機構提高自身的業務質量，保證環境影響評價的科學性和專業性。同時，在環境影響評價機構的資質審批上應當嚴格審查，盡量改變目前我國環境評價單位的局限和受控于項目建設者、設計者的局面，是提高環境影響評價客觀性、科學性、權威行的關鍵。

·完善法律責任，建立科學的政府考核方式

在法律責任方面應當對決策者的法律責任也進行明確的規定，而由于各主體部門的不認真履行各自的法定義務，造成環境影響評價與實踐狀況不符時所應當承擔的法律責任也應當納入環境影響評價制度的法律責任體系，一旦出現環境影響評價與實踐狀況不符而造成環境污染問題時能有明確的責任主體承擔法律責任。同時，應當建立科學的政府考核方式，推行綠色GDP核算和考核體系，以促使地方政府停止為了地方經濟發展盲目引進污染企業換取一時經濟增長的做法。可以將各地區的環境影響評價開展情況納入地方政府的年度政績考核范圍，確保各地政府能夠對環境影響評價工作提高重視，將環境影響評價工作落到實處，促進各地的環境保護工作的落實和發展。

·開展環保宣傳教育，提高公眾的環保意識

環保事業應當建立在公眾廣泛參與、支持和監督的基礎上，這既是保證人民群眾當家作主和保護公民環境權益的需要，也是充分發揚民主，搞好環境保護工作的重要途徑。因此，應當開展形式多樣化的環境保護知識宣傳教育，樹立生態文明理念，提高公眾的環保意識，調動社會公眾參與環境影響評價工作的積極性和主動性。只有通過廣泛的宣傳教育，使公眾認識到環境保護關系到各行各業和每個公民的切身利益，在全社會樹立保護環境人人有責的風尚，把環境保護變成全體公民的自覺行動。在環境評價工作中應當廣泛聽取公眾對設計自身環境權益的發展規劃和建設項目的意見，尊重公眾的環境知情權、參與權和監督權，從而維護公眾的環境權益。

（作者單位：西南大學法學院）