從法律風險看地方政府融資平臺的轉型

寧波市地方融資平臺的現狀

地方融資平臺是地方政府及其部門、所屬事業單位等通過財政撥款或者注入土地、股權等資產的形式設立的，具有政府公益性項目投融資的功能，是擁有獨立企業法人資格的經濟實體。自20世紀90年代以來，為促進我國經濟的發展，實現大規模公共基礎設施的建設，地方政府設立了以城投、開投等命名的公司。地方融資平臺通過多種融資渠道，為地方建設籌集大量資金，保證其順利進行，另一方面，隨著擴大內需政策的深化，地方融資平臺相繼暴露出負債率高、地方政府違規擔保等風險隱患。

通過表1調研資料顯示，寧波市城投和鎮海區城投都參與商業運作，以市場投資獲取收益。寧波市城投公司旗下設立諸多子公司，其中包括上市公司，以市場運作的方式，承建盈利性較高的房地產建設項目；鎮海城建投資有限公司更是在很大程度上已經轉變為商業化運作公司。地方融資平臺的上述轉變違背了其設立的承建城市基礎設施建設項目的初衷，盈利性取代公益性的趨勢明顯。各城投公司以政府的財政撥款為啟動資金或是項目建設資金，承建盈利性項目，謀取較大的市場收益。

地方政府融資平臺所引發的法律風險

·地方融資平臺的負債現實與償債風險

地方融資平臺通常由政府劃撥土地、提供啟動資金，以政府財政為擔保，為政府基礎設施建設等項目進行融資。其本身缺乏營業收入和充足的固定資產，融資的大部分資金用于收益較少甚至為零的公共建設項目，致使其根本無力履行償債義務，加重政府財政負擔。據銀監會的數據顯示，我國的地方融資平臺普遍呈現資不抵債的情況，其資產負債率超過100%，而不斷增加的負債使得政府已經無暇顧及公共產品和服務的供給，只能勉強控制地方融資平臺所負的債務風險。一旦財政收縮，經濟衰退，地方融資平臺的債務風險將一觸即發。

·地方政府融資平臺資金償還主體不明

在融資平臺的運作過程中，信息不透明是個很大的問題，導致借貸市場的信息不對稱。一方面，融資平臺的運作普遍的有非專業的政府干部介入，資金借貸有政府出具有效的擔保函，這在一定程度上混淆了融資平臺的性質，對內造成其管理的混亂，公司逃避自身的還款義務，對外使銀行無法確定債務主體，加重政府的財政負擔。另一方面，由于融資平臺信息的不透明，導致銀行無法準確衡量融資平臺的借貸能力，跟蹤其借貸資金與投資項目的實施情況，準確把握資金動向，保證資金的合理使用。

·地方政府融資平臺規劃及管理風險

地方政府融資平臺缺乏完整的體系，以支撐其自身的維持，健康的運營。根據寧波市的情況看，主要體現在以下兩個方面：其一、融資平臺的設立缺乏統一的規劃；其二、融資平臺的內部運營欠缺有效的監管。就寧波市看，融資平臺多根據項目需要而建，或分批分段承包，或跨區承建，各自融資，沒有統一規劃，出現項目重疊，融資交叉的情況，不利于資源的有效合理利用。此外，融資平臺對于資金流向和使用缺乏適當的管理，未能對項目所用資金進行全程監管，以保證融資資金用到實處。

實現地方政府融資平臺的市場化運營

·擴大融資平臺項目范圍實現收益與還債的雙贏

地方政府融資平臺負債率高，其根本的原因在于投資范圍多為基礎設施建設等公益性項目，缺乏基本的收益來源。地方融資平臺作為具有獨立法人資格的經濟實體，擁有把握市場信息，進行市場化運營的能力。在保證地方融資平臺公益性的同時，拓展其他收益更高、回收周期更短的項目，一定意義上實現融資平臺的商業化轉型，不僅可以保證融資平臺的正常運作，同時，可以很大程度減輕政府的財政負擔。

·保證資金流向的透明度合理降低債務風險

據央行有關調研顯示，地方政府融資平臺總體負債率高，且透明度較低，銀行對于借貸資金無法進行有效的監管，存在較大的隱形金融風險。由于地方融資平臺對于建設項目前期的可行性分析，中期的資金管理，項目后期的收益清算和債務清償缺乏明確的計劃，導致銀行只能依靠政府信譽實施貸款。而在項目運行過程中，即使融資平臺將銀行貸款資金挪用，不用于相關的項目建設，銀行亦無從得知。為保證資金的合理利用降低銀行的借貸風險，地方融資平臺信息透明化勢在必行。

·市場化轉型實現地方融資平臺多重監管

商業化地方政府融資平臺自身的利益訴求，導致其自動監管。地方政府融資平臺的商業化運作，需要合理的內部管理結構，保障市場化的順利進行。另一方面，政府有關部門的監督與規范性文件的出臺，實現有效的被動監管。地方政府針對當地實際情況，建立地方融資平臺債務風險預警體系，明確地方政府與其角色分工，實現合理的借貸還款機制。同時，配合出臺相關的規范性文件，對地方融資平臺進行清理。

（作者單位：寧波大學）