創新“窮人銀行”

公共財政到底能做哪些事？這個問題也許在書本中難以找到完整的答案。寧夏中衛市財政局2012年的一次探索中發現，財政與金融的融合發展，會產生無數的可能。在幫助生態移民群眾逐步脫貧致富的過程中，公共財政能夠做的更多。

信貸迷局

為實現中南部地區脫貧致富，寧夏回族自治區采用了貧困居民生態移民工程的戰略，從以往的經驗來看，基礎設施條件有了明顯的改觀，但當地無法提供較多的耕地面積，移民群眾仍然無法實現脫貧致富。為此，就必須下大力氣培育生態移民區的增收產業、富民產業。

中衛市沙坡頭區生態移民群眾普遍熟悉掌握肉牛養殖技術和經驗，但是養牛一次性投資較大，絕大部分農民群眾無力自籌資金，因此迫切需要尋求政府或金融信貸的支持。

以往遇到此類問題，財政大致有以下幾種解決方案：

方案A：財政出錢買牛，交給農民飼養，農民有了收益，把買牛的本錢還給財政；且不說這需要財政一次性投資巨大，單說買來的牛如何分配、如何管理就已十分困難，很容易造成平均主義、規模分散等弊端。而且從經驗來看，如果沒有壓力，農民往往會缺乏長久經營、滾動經營的動力。

方案B：財政協調銀行，特別是“農”字號金融機構，由金融機構貸款給農民，財政采取措施來調動金融機構的積極性。按說這是一種理想的模式，但是現在的商業銀行，信貸審批十分嚴格，移民群眾既無抵質押物，以往的信用記錄又不理想，甚至沒有信用記錄，即使財政設立擔?；?、風險補償基金，都很難突破銀行的諸多貸款限制。

方案C：財政協調養殖業龍頭企業，對這些企業給予補助，由企業買牛交農民飼養，并簽訂育成收購協議。這一方案的問題在于，養殖業企業與養牛農民整個利益過程都捆綁在一起，交易成本過大，風險很難控制，而且容易使企業將風險全部轉嫁給財政。

格萊珉之鑒

面對這樣的困境，中衛市財政局想到了孟加拉格萊珉銀行。這家銀行創辦之初，從借給42名婦女共27美元的村級試驗開始，截止目前，格萊珉銀行已發展成為1萬多名員工的龐大社會企業群，共累計發放小額貸款76億美元，幫助了1000萬窮人，更不可思議的是格萊珉銀行的還款率達到99.89%，創造了世界金融業的奇跡。

通過對孟加拉格萊珉銀行成功實踐的分析，中衛市財政局得到了這樣的啟示：

第一，對于減貧事業來說，有償信貸的效果大于無償資助，特別是提升政策的激勵約束作用、增強脫貧致富的內生動力、幫助窮人萌生自我發展的意識等方面，效果更為明顯；

第二，窮人的信用不一定比富人差，他們往往缺乏的是信任，而不是信用；

第三，良好的信貸機制極為重要，包括充分授權、小額信貸、整貸零還、小組聯保以及建立信貸員與村級治理的緊密紐帶等，都是值得探索的有益方式；

第四，對窮人的信貸不一定要完全依靠銀行，還有很多更靈活、更有效的金融支持方式，完全可以運用到減貧事業中。

探索之路

受到格萊珉銀行成功經驗的啟發，中衛市財政局提出了組建小額貸款公司的設想，并確立了四項原則：

第一，擬創辦的小額貸款公司要有一定資金規模，以支持生態移民后續產業長效發展；

第二，擬創辦的小額貸款公司要減弱“官辦”色彩，投入的資金絕對不能都是財政資金或者國有企業資金，要與民營資本進行合作，便于推行市場化機制，減少行政部門的牽制；

第三，擬創辦的小額貸款公司要具備自身盈利能力，實現自我發展壯大，也唯有這樣，民營資本才有興趣加入，而我們扶持生態移民發展后續產業的工作也才能長久推進；

第四，擬創辦的小額貸款公司要合法運營、規范操作，而且從一開始就要有明確的目標，即條件成熟后改組為村鎮銀行乃至中衛市地方銀行。

遵循這些原則，中衛市財政局開始了小貸公司的組建工作。首先由市財政局管理的國有公司作為發起人，其次面向社會尋求有實力的合作伙伴，最后報自治區金融辦進行審批。2012年8月，中衛市樂農生態移民產業發展小額貸款有限公司正式掛牌。公司的名稱“樂農”，既指中衛市沙坡頭區最大的兩個生態移民區—康樂移民區、敬農移民區，又包含著讓移民盡享增收之樂的意味。樂農小貸公司注冊資本金10350萬元，民營股東占比達到61.4%。

公司一掛牌就立即投入到生態移民區發展養殖業的工作中。公司先后采取多種貸款方式，共計發放貸款1500萬元，破解了農民自籌資金難、貸款門檻高的難題。

在這一過程中，農民群眾直接面對小貸公司的信貸員，而并非是政府工作人員，信貸員深入村莊進行了大量的調查摸底工作，面對面與農民溝通，增強了彼此之間的了解和互信；貸款額度小，期限短，但如果群眾及時還款，貸款額度就會逐步增加，既控制了風險，又建立了穩定放貸的激勵機制。

此外，樂農小貸公司除向養殖業貸款外，還面向小微企業、個體工商戶的自營貸款業務。民營股東們看到了公司經營的實績，心理上和行動上更加支持對生態移民群眾的貸款?？傊?，樂農小貸公司這一探索取得了初步的成效。

下一步思考

為了讓小貸公司這一創新實踐走的更穩、走的更快，中衛市財政局還確立了下一步的工作重點：

第一，聯系金融機構，為樂農小貸公司進行再貸款，以壯大小貸公司的經營實力；

第二，健全面向生態移民群眾和面向小微企業的兩套貸款審批、回收及風險監控防范體系，確保穩健經營；

第三，適時出臺生態移民群眾養殖業貸款的財政貼息政策，減輕移民群眾的利息負擔；

第四，探索建立與村級互助基金、扶貧貼息貸款、慈善公益基金等的合作機制，拓展減貧渠道；

第五，協調鄉鎮和農村基層組織，建立樂農小貸公司與移民區群眾緊密聯系的人文機制，幫助移民群眾樹立誠信、共贏的良好風尚；

第六，協調有關機構，加大對移民區養殖產業的技術指導、飼草供應、疫情防范工作力度；

第七，協調夏華等龍頭企業，建立移民區養殖業滾動發展、長效發展機制；

第八，適時增資擴股，壯大小貸公司的資金實力，同時做好發起設立村鎮銀行的準備工作。

（作者系寧夏回族自治區中衛市財政局局長）