問計政府采購服務

為了滿足社會需要，政府采用了購買公共服務的形式。但隨著政府購買公共服務的范圍逐漸擴大，問題也日益增多。

制度滯后與環境限制

從國家立法的角度看，目前我國政府采購管理的立法基礎還存在薄弱環節，一些法律和地方法規、規章的內容已十分滯后，需要及時進行修訂。從基層實踐看，基層政府部門購買公共服務還沒有專門的管理制度，實際操作時大多根據政府采購、部門預算和國庫集中支付等其他相關制度來保障；關于政府購買公共服務制度化建設的探索，還僅限于個別政府職能部門職能和縣區。

此外，各級財政預算公開工作處于剛開始階段，地方政府部門預算中關于政府采購資金的預算還比較籠統，沒有將購買物品類和服務類支出予以明確，有的地方對此編報不全，所以即使對社會公開了，公眾對政府購買公共服務的需求并不了解，限制了政府購買公共服務工作的開展。

社會組織是世界各國基本公共服務的主要提供者之一。由于歷史及體制原因，我國社會組織的發育尚不充分，特別是基層，社會組織發展水平還不能滿足經濟社會發展的要求，機構規模小，組織能力弱，資金緊張、人才不足，服務水平普遍不高，導致政府在向社會組織購買服務時選擇有限。

政府購買服務多是針對一時一事的暫時性政策，從政府方面看，當前比較突出的問題是，按照有關法律規定，社會組織要獲得合法的登記注冊手續，必須先找到一個相關部門作為主管單位，并且對資金、活動場所的要求都很高，即便登記注冊成功，也很難享受到稅收優惠、資金資助等政策待遇。這些法律規定不但限制了社會組織的“出生”，也限制了社會組織的生長發育能力，包括為社會提供公共服務的能力；而社會組織提供公共服務的能力受到限制，本身又限制了他們向政府“出售”公共服務、獲得政府資金支持的機會，這就反過來對他們的生長發育能力形成了更大的限制。

資金管理跟不上

從實踐看，政府購買公共服務涉及的服務項目分散在政府各個職能部門，財政部門僅僅在資金分配、監管等方面行使職能，而相關部門的基本公共服務目標及資金存在交叉現象，由于缺少綜合協調機構參與政府購買公共服務工作，很容易導致基本公共服務提供效率降低，從而降低財政資金的使用效率。加上地方政府部門為了直接調動社會資源、在運行管理中往往首先求助于行政權力而不是市場機制。

上級政府相關部門對政府購買基本公共服務的范圍和標準要求不一樣，對基層政府購買基本公共服務的標準也不相同，致使基層政府購買基本公共服務基本上處于自發試點階段，地方政府容易出現應付官差，實際工作流于形式的狀況。

財政資金使用效益大打折扣，主要表現為：

一是資金渠道不暢。目前已開展政府購買基本公共服務試點的地方政府，向社會組織購買基本公共服務的資金也只是政府用于提供基本公共服務經費的一部分，本應用于提供基本公共服務的彩票公益金等非稅收入資金，則尚未納入政府購買基本公共服務范圍。政府購買基本公共服務資金渠道單一、總量偏小，難以滿足政府購買基本公共服務的需要。

二是績效管理制度缺失。由于政府購買基本公共服務尚處于試點階段，雖然有少數地方政府出臺了政府購買單項基本公共服務的實施意見，但在購買基本公共服務的績效方面缺乏量化考核，加上實踐經驗不足，導致政府購買服務的績效考核工作亟待改進，服務質量也難以保證。

三是效率評價體系尚未建立。一定數量的財政資金是否購買了盡可能多的基本公共服務，或者購買一定數量的基本公共服務所使用的財政資金是否最少，沒有合理的評價指標進行衡量。

對策選擇

政府購買公共服務是一個新興的實踐，在一定時期主要通過紅頭文件的方式加以規范具有一定合理性。但從長遠來看，以規范性為主、以法律為輔的規制格局亟需改變，法律必須承擔起相應的規制任務。對《政府采購法》加以修訂，確立其作為政府購買公共服務基本法的地位。

通過修訂《政府采購法》，明確購買公共服務的范圍、社會組織承擔公共服務職能的資質條件、社會組織信息公開義務的范圍及界限等一般性規定；對于不同類別公共服務類型，也應立法明確承擔公共服務職能社會組織的人員配備、設施設備、組織結構等條件以及政府購買的具體程序、責任劃分等；制度建設應予及時跟上。加強制度建設有助于政府購買公共服務的持續、穩步發展，為更多的社會組織承接公共服務創造平臺。在制度的保障下，政府應該加強公共服務供給的競爭程度，確保社會組織提供高質量的公共服務，提高政府資源的利用效率。

同時，為保證政府采購的競爭性，政府就應該放寬服務類社會組織的管制，加大培育和發展的力度，并且盡可能保證社會組織的獨立性。

對現行事業單位管理體制應加快改革步伐，盡早轉變事業單位的財政支持方式，實現“以錢養人”向“以錢養事”的轉變，最終形成政府以購買服務方式向事業單位提供經費，并根據提供公共服務的多少來確定資金補助標準。

應對事業單位實行法人制度，規范其運行機制。對其工作人員組織業務技能培訓，使其成為具備專業素質的社工，為保證和壯大公共服務隊伍提供保障。要簡化社會中介組織的審批手續，放寬服務類社會組織的管制，加大培育和發展的力度，并且盡可能保證社會組織的獨立性。

政府有關部門還應認真研究制定支持社會組織發展的信用擔保政策，支持社會組織的發展和運營。

行為規范

將政府購買公共服務全面納入政府采購管理，編制并發布《政府購買公共服務項目目錄》，加強政府購買公共服務項目的預算管理。完善政府采購管理體系，解決公共服務內容、范圍邊界模糊，購買標準和合同管理不統一，市、區聯動性和部門協同性差等問題。

目前，購買服務項目或服務項目外包，是國際上政府購買公共服務的普遍方式。而購買崗位，是在社會組織發育不充分、市場競爭機制不健全的背景下，為緩解公共服務供給不足矛盾而采取的過渡性措施。應該認識到政府購買崗位的階段性特征，在今后的實踐中，購買崗位要和相應的項目結合或直接向購買項目轉化，最終以購買項目取代購買崗位。

同時，要建立政府購買公共服務支出資金績效評價制度，從而提高資金的使用效率。一是拓寬資金來源。除了政府財政資金投入外，要引導鼓勵更多的社會資本投入，拓寬基本公共服務投資渠道。如對社會組織舉辦的規模較大、前景較好、市場急需的公共服務設施，財政部門可通過貼息方式予以支持。對社會組織舉辦用于提供基本公共服務的設施由當地財政給予一次性建設補助，支持社會組織的發展。

二是建立問責機制。保證基本公共服務的質量、水平、效益，必須建立政府購買基本公共服務職能缺乏服務責任追究制度，將基本公共服務績效與提供基本公共服務的主體及相關責任人工作職責掛鉤，確保政府購買基本公共服務的健康進行。

三是建立監督檢查機制。各級財政部門應加強對政府購買資金使用的監督。隨著金財工程的全面投入使用，財政資金流程主要通過國庫集中支付系統進行，確保財政資金流程的安全可靠與高效。

四是建立績效管理機制。各級財政部門應建立公共服務的評價指標體系，引入多元化評估機制，同時要將基本公共服務績效管理與資金分配、政府責任目標考核等工作機制相聯系，切實提高政府購買基本公共服務的效益。

（作者供職于山東省郯城縣財政局）