三問“土地增值收益”

在討論農民集體所有土地征收中的問題時，輿論幾乎把所有關注點都聚焦在提高農民在土地增值收益中的分配比例上，并把問題源頭直指其背后的“土地財政”，新一輪征地制度改革已經大勢所趨。日前，記者專訪了中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英，他解讀這些問題的觀點似乎不同于輿論的大多數。

土地增值收益農民該得多少？

《新理財》：在我國，隨著城鎮化進程的加快，征地規模越來越大，但是因為制度上存在的一些問題，使得征地成為農村目前最尖銳的矛盾之一，目前國內自上而下普遍認為應該提高農民獲得的補償。日前召開的國務院常務會議上討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，該草案當中的一項重要內容就是修改了對農民集體所有土地征收補償制度，有業內人士推測，農民從集體所有土地征收中獲取的土地增值收益有望大幅提高。您如何評價這一動向？

黨國英：平均來講有所增加是對的，但是我還是有個獨立的看法。我認為說農民拿到的土地增值收益少，這個問題本身需要討論。一方面，我們看到北京郊區的農民在土地被征收之后忽然暴富，說明這些情況在全國不一樣。

另一方面農民的土地分成耕地和建設用地兩個類別，它們是不一樣的。耕地被征之后，如果用途不變化，基本上沒什么增值，關鍵是耕地征了之后轉變用途成為建設用地產生增值，問題在于這個增值部分，農民該不該得？

這其實是一個政治學的規則。因為政府出于公共事務考慮做出一個規劃，或者根據整體發展需要做出一個規劃，如果產生增值后，農民該不該得這不是一個經濟學的問題，英國的法律就認為農民不該得。

以我的觀察，這幾年，農民在耕地轉讓上拿到的錢并不算少。農地價格一般是地租的8?10倍，我們以8倍計算，一畝地地租1000元錢，8倍就是8000元錢?，F在全國可能平均是3?5萬，這個實際上已經是比較高的了。

但是在另外一塊征地的補償上，我們讓農民吃虧了，那就是農村的建設用地在征地的時候基本上跟農地的價格差不多，地上設施進行了補償，地下就跟一般農地是一樣的，我認為這是不對的。以我的觀點，這個就是按照市場的價格進行補償，包括宅基地和村里其他的非農土地，這是一個重大問題，過去一直沒有把它說清楚。

所以耕地少補償可以講得通，但是建設用地就要大大超過耕地補償的倍數?，F在說在征地問題上農民與政府矛盾尖銳，其實農民的特點是只要給夠錢，他們是愿意被征地的。而地方政府不經過報批大量占用土地那是另外一個問題，要解決這個問題需要國家管住規劃。

土地財政對與錯

《新理財》：農民集體所有土地征地制度的實施客觀上看確實盤活了一些土地資源，為當地政府帶來了巨額可支配財力，但是這種發展方式不但被認為不可持續，而且從現在情形上看，其中還存在利益分配機制不合理的問題，而形成這些問題的背后深層次原因則是土地財政的利益驅動？

黨國英：地方搞土地財政，這個本身沒什么錯誤，西方國家城市也可以搞，關鍵是要有約束，實現經濟發展、土地所有者有收益，地方政府也能從中受益的多贏局面。

但是現在的土地財政確實有問題，我認為主要不是對農民有傷害，或者說對農民的傷害僅是一個方面，人們幾乎都忽視了，真正形成傷害的實際是城市里一部分住民。

地方政府通過招商引資求發展，許諾三通一平、七通一平，或者零地價甚至是負地價。按說公共財政不應該出這個錢，這就需要在另外一塊土地上得到錢來補這個缺口，另外一塊土地就是房地產業，這是土地財政的一個意義。如此看來，真正利益受損的是城市里買房的人。

在征地上，如果征的是耕地，很難說農民利益受損，如果征的是農村的建設用地包括農民的宅基地，那么利益確實受損嚴重，而對這個問題往往我們又忽視了，所以對其補償的方式就是按照市場價，再收一個暴利稅，因為如果是市場價來補的話，那補的很高，就需要再加一個收入調節稅。另外地區之間也存在差異，需要稅收來調節。

提高農民話語權

《新理財》：如今關于農村集體土地征收問題的討論已經很多，表象是農民獲益少，背后的深層次原因是什么？您多次強調過產權改革。

黨國英：根本原因在于農民沒有話語權，關鍵是要賦予農民跟地方政府“討價還價”的權利，通過談判來確定征地補償標準。從根本上解決問題還需要其他改革，但是“產權明晰”首先是有作用的。

其實中央十七屆三中全會已經提出來要按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則”，完善農村土地管理制度。產權明晰的核心是給農民對征地說“不”的權利。政府只有在極為有限的情形下可以強制征地，并且要按照市場價補償，講法律程序。要廣泛的告訴農民，他們有權利拒絕政府的征地要求。

如果沒有用途管制，僅僅靠產權改革，還不足以建立農地保護機制，農民自己在利益驅動之下也愿意獲得農地轉用的巨大利益。解決用途管制問題有很大的難度，要多管齊下。除法治建設不完備這個明顯缺陷之外，相關部門的協調運作也是個問題。這些部門往往各司其職，協調起來很不容易，所以需要一個部門承擔更多的綜合協調職能。另外，各級土地規劃都必須成為法律；變更規劃要有法律程序。人民代表大會在制定相關法律時要有民主程序，讓各利益相關方充分討論。