政府要做公共服務“分包商”

Julian Le Grand × 中國財富

倫敦政治經濟學院的社會政策教授；現任英格蘭衛生小組（英國衛生部國家顧問小組）主席，是專為歐盟主席提供建議的社會政策分析小組的一員；他同時是英國兒童、家庭與學校部下設的社會工作實踐工作小組主席。除了以上職務，他還曾經擔任歐盟、世行、世衛、經合組織、財政部、英國工作和養老金部以及BBC的顧問。

作為社會創新的大力推進者，Julian Le Grand被Prospect 雜志評為英國100名公共知識分子之一，他提出和參與的其他政策創新還包括：兒童信托基金的創建，老人關注與護理、弱勢兒童教育（現已成為保守和自民黨政策）、社會工作實踐（現正在英國兒童、家庭與學校部中試點）、病人基金（正被英國衛生部當作試點）。

“小政府，大社會”已成為全球各國社會治理的一種價值追求，在這方面，英國可以算得上是一個典范，這個國家雖然從等級森嚴的君主國走來，但有著長期的慈善和志愿傳統。而社會企業，更是其“大社會”治理中重要的力量之一。

1997年，代表工黨利益的布萊爾政府上臺，英國的公共服務發展進入了一個新的階段。布萊爾政府順應英國民眾對公共服務質量的多樣化、多層次需求，強調了公共服務良好合作的重要性，形成“政府、市場與社區、志愿組織等第三部門”合作，實現了公共服務的提升。2010年5月代表保守黨的卡梅倫政府執政，更加重視發揮非營利組織在社會公共服務中的作用。

如今，英國政府每年用于采購公共服務的資金高達2360億英鎊，其中約11%的公共服務合同由社會企業與慈善組織執行。現在全國有68000家社會企業，他們總的商業產值能夠達到240億英鎊。

除了貧困、環保、弱勢群體扶持等傳統的慈善領域外，英國的社會企業十分多元，還遍及社會治安、醫療衛生、教育、關懷、文化遺產保護及城鎮規劃與重建等原本由政府主導的領域。社會企業不僅是政府職能的補充，而且還促進了原本低效官僚的公共服務領域的創新。政府鼓勵社企能在專業領域中，影響有關政策與服務，通過引入社會企業的競爭，根據被服務者的滿意度決定財政撥款，從而帶動醫療衛生、教育等公共服務領域的創新和改革，營造出多元競爭、用戶選擇、充滿活力的公共服務環境。

今年兩會期間，中國民政部部長李立國也表示要“大力推進政府購買服務”。以購買服務的方式培育社會組織，已成為社會管理創新的趨勢。上海、廣東等地政府自去年以來，也正通過公益招投標和公益創投等形式購買服務，進行培育社會組織的探索。英國的公共創新理論能給中國帶來一些怎樣的有益思考？

在英國總領事館文化教育處與深圳市關愛辦共同舉辦的《社會創新》公益講座上，本刊采訪了英國當前公共服務改革的主要“建筑師”Julian Le Grand，2003年到2005年期間，他曾作為布萊爾首相的高級政策顧問，將競爭和選擇機制引入公共服務領域，通過把政府的公共服務分包給社會企業和民間組織，鼓勵服務機構之間的競爭，推進了衛生、教育領域的政策創新。

政府如何放權？

Julian是位行動派的學者，有著學者的嚴謹又帶有政治家的幽默。他認為要研究公共政策，就一定要參與到政策真實的制定和運作中，必須要體驗這個過程，才能體會到政府的難處，否則很難提出好的建議。

中國財富：在公共服務領域，英國曾經和中國一樣，由政府主導，存在一些諸如分配不公、效率低下等問題。你在擔任布萊爾首相顧問期間，提出在公共服務領域引入競爭和選擇機制的背景是怎樣的？

Julian：首先我想談一個社會工作的根本問題。我知道中國的體制是政府聘用社工，在過去二十年中，英國政府也是聘用社工，把責任賦予比社工職位更高的管理層。一線社工處于管理的最底層，他們遇到任何問題都要逐層上報給管理層，直到最高層來做決策。當時有一個社工跟我說：“教授，你把我們訓練成這么好的社工，但是他們卻把我們當做機器一樣對待。”這就導致社會工作者作為專業人士，沒有得到應有的自由和決策權，他們士氣低落，也不會從個人情感上與服務對象進行溝通，對老人、兒童和殘障人士的關愛是十分缺乏的，社工流失也很嚴重。

中國財富：所以政府要下放責任和權力給社工？

Julian：我們的態度是通過分包方式或者說責任制的方式，把一些工作從政府轉交給NGO來承擔，看他們會不會做得更好。NGO往往更具有創新性，對服務對象也更熱情。當時我們對“社會企業”特別感興趣，我們希望把他們打造成商業運營方面的伙伴，讓他們通過運營自己的企業，更好地提升社會服務效率。

中國財富：在中國，由于國有企事業單位大量存在，社會企業和NGO參與公共服務領域競爭的空間很小。

Julian：我同意你的說法。英國有一段時間也是如此，大量國有企業因為政府支持，在競爭中享有一定特權，但英國在撒切爾夫人執政后，局面發生了轉變，大量國有企業私有化，這對政府而言是個好事情，因為可以促進經濟發展。但要推行這樣的政策是很困難的，對中國而言，可能沒有很好的解決方法，除非有非常強勢的領導人有意愿去改變。

如何建立信任？

他喜歡多維度地思考問題，面對枯燥的公共政策話題，很少用政治術語。回答問題時常常告訴你，答案“是”也“不是”，因為政策通常面臨復雜的局面。

中國財富：你是如何說服政府將工作轉交給社企的？

Julian：當時政府委托我起草一個報告，論述這個理念是否可行。和我一起合作的很多地方政府官員對這一發展理念是持敵對態度的。他們認為要以發展社會企業來解決公共服務問題，是對政府工作的否定，也會直接威脅到政府官員的飯碗。

當時我們一邊安撫政府官員，一邊成立了五個社會企業，賦予它們比較高程度的自治權，由他們提供一些政府需要的社會服務。五個試點項目有四個成功了，其中一個變成了傳統意義上的私營企業，結果失敗了。

中國財富：私營企業失敗的原因是什么？

Julian：問題出在政府和公司之間缺乏信任上，政府購買服務的時候，很大程度依靠政府和企業一種非正式的關系。私企和政府之間的信任度比較低，所以注定它會失敗。

中國財富：你曾說過，政府工作小組的任務是確定公共部門的領域，挖掘出社會企業的最大潛力，解決他們遇到的障礙，并制定出應對政策。具體而言，這些障礙都有哪些？

Julian：我說的障礙主要是思想障礙，我服務的政府是個左翼政府。黨派和工會對市場競爭帶動社會服務提高表示質疑，很多人認為市場會引發不平等。因而，我們要從解放思想入手，通過調研和試驗證明，公共領域引入市場機制不是要制造私有化，而是創造更加公平高效的局面。

中國財富：英國政府在社會企業的扶持上有哪些舉措？

Julian：英國政府主要采取的是“互助知識”政策，互助指的是政府和社會企業的員工兩方面。政府建立電話熱線和開辦網站，讓想開創社會企業的人進行咨詢；政府還有一些資金投入幫助新開辦的社會企業，提供一些法律程序和商業規劃的建議。另外政府在采購上會照顧社會企業。我們認為，政府給予社會企業一定的保護是必要的，特別是在合同投標的時候，否則社會企業很難與實力雄厚的其他企業競爭。但現在由于世貿組織和歐盟的一些相關規定，不允許政府在商業活動中傾向保護某個企業。英國目前也在和這些國際組織進行協商，努力在規定框架內給社會企業一定的照顧和保護。

中國財富：在政府購買社企的服務中，人的影響很大，如何避免選擇過程中可能發生的腐敗問題？

Julian：英國目前還沒有腐敗的問題，但在任何一個國家都可能有這種擔憂。答案一個是自由媒體的監督，還有就是通過競爭減少腐敗。在英國，在政府采購過程中沒有得到訂單的競爭對手會向報刊雜志披露一些看法和建議，結合競爭和媒體的力量才能夠比較好地控制腐敗發生的可能。

中國財富：引入選擇和競爭的模式，可能也會影響到公共服務提供上的不公平？

Julian：對于任何國家而言，要達到最大的公平就是減少私有市場在公共服務中的作用。如果人們可以花錢買到更好的醫療服務和教育，就會帶來不公平。財富不平等會讓人們覺得不公平，比財富不平等更讓人感到不平等的是富人可以用錢買到更好的醫療服務，為他們的子女買到更好的醫療服務，這才是最大問題。

中國財富：除了選擇模式以外還有其他的競爭模式么？

Julian：除了選擇以外，還有一種專業競爭，有人認為如果把醫院和學校數據公布給社會，比如死亡率和升學率公布，本身會是一種競爭，并給專業人士帶來壓力。根據我在倫敦政治經濟學院一位同事的觀點，專業競爭比選擇更能提高社會服務水平。但我個人傾向于選擇，用戶的選擇可以更好地提高社會福利水平。

中國財富：目前選擇模式的發展符合你的理想么？

Julian：在發展方向上是的，但力度上還沒達到理想狀態。有一些領域有明顯變化，但整體上不是都那么到位。

選擇模式面臨的挑戰

在金融危機的背景下，許多國家在公共福利政策上都有所調整，這對于正在進行的公共政策改革和社會創新顯然是一個考驗。金融危機和世界經濟衰退對于英國的影響不可低估，但危機之中，許多社會企業的業績反而十分可觀。

中國財富：為什么在金融危機的背景下，英國的社會企業還能夠提高業績呢？

Julian：人們通常會覺得，社會企業考慮到自己的生計問題，可能不太愿意去冒險。但實際情況是，這些社會企業往往更加愿意去冒險。因為在經濟衰退的情況下依然愿意接受挑戰，所以反而會有更好的表現。另外一個原因是，經濟不景氣的時候，私營企業往往通過解雇員工而贏得在危機中發展的機會，但這并不是一個理智的策略。很多社會企業因為是員工擁有，不太可能解聘自己的員工。經濟一旦好轉，社會企業因為沒怎么流失員工，在社會需求增加時，會有更好更快的響應。

中國財富：你曾經引入過一項兒童信托基金的政策創新，2010年時這項政策據說取消了，是遇到了什么問題？

Julian：這個政策就是：政府為每個在英國出生的兒童設立一個賬戶，并往里頭存一筆錢，往后家長也可以不斷存錢。這樣，當孩子長到18歲時，就會有一筆可觀的費用用于教育、購房等。大部分人認為這是個不錯的點子，但真正愿意投入和關注這個項目的只有我和少數人。在經濟危機時，政府要削減預算，覺得這個項目開支有點大，于是停下。因為孩子要到18歲才能看到這筆錢，所以項目停下沒有任何一方有直接損失，對政府而言，在政策上比較討巧。我覺得很遺憾，因為長遠來看這會是個成功的政策，英國儲蓄率很低，這項政策增加了儲蓄率。

中國財富：金融危機后，歐洲許多國家在社會福利政策上都有所調整，進行福利開支的削減，這是否會對政策創新和競爭機制產生影響？

Julian：這個問題我回答“是”，又“不是”。人們普遍認為經濟增長快的時候開展社會政策改革比較好，這時候比較容易補償因改革而利益受損的人；另一些人則認為經濟增長的時候，人們沒有壓力和擔憂，會影響社會政策改革實施，而經濟不景氣的時候人們感到困難，比較有改革動力。我傾向于后者的觀點，很多社會政策和社會福利改革更適合在金融危機時實施。

英國政府為提高社會服務嘗試的四種模式

Julian Le Grand研究過提高社會服務的四種模型：信任、不信任、呼聲和選擇。他認為，雖然所有這些模式都各有優點，然而在大多數情況下，依賴在提供者之間推廣選擇與競爭的政策，最有潛力提供高質量、高效率、反應快和公平公正的服務。最好的方法是向用戶提供選擇權，并鼓勵服務提供者之間的競爭。

① 信任模式

政府相信提供社會服務的專業人士——醫生、護士、醫院運營者和學校運營者。政府基于信任，直接撥款由這些機構提供社會服務。布萊爾首相執政最初幾年，嘗試著用信任模式提高社會服務質量，但是最后因效率低下以失敗告終。醫療方面，人們為一個很小的手術需要等很長時間；而在教育方面的國際競爭力在世界排名中也非常靠后。

② 不信任模式，即“目標加績效管理體制”

政府不信任提供社會服務的專業人士，從給他們自主權轉向對他們指手畫腳，告訴他們要做什么。政府根據學校和醫院是否能夠達到這些目標來進行獎懲，但懲罰遠遠多于獎勵。這種不信任模式是一種比較高壓殘酷的手段，在短期之內能夠取得一些效果，但是就長遠來說會影響創新精神，并不是一個經營醫療或者教育機構的好方式。而且可能會帶來其他問題，比如數據上做假，實際上并沒有帶來社會服務的真正水平的提升。

③ 呼聲

自下而上的方式，讓社會服務的用戶發出自己的聲音，向服務的提供者抱怨或者投訴。但是，向專業人士抱怨，必須要有一定的勇氣和信心，還能夠具備把這個事情清楚表達的能力。多數人對專業人士都有一種尊敬的心態，特別在那些比較貧困的地區，挑戰專業人士的服務更為艱難；另一方面，專業人士未必會對這種抱怨和投訴做出相應的改變，依靠呼聲很難在實際行動上改善他們的服務水平。

④ 選擇

人們可以用實際行動做出選擇，比如放棄社會服務、水平不高的機構，轉而去用更好的醫院和學校來接受社會服務。選擇模式的前提就是，這些專業服務的提供機構——學校或者醫院必須是獨立的機構，不依托于政府。他們可能是私營企業、非政府組織或者社會企業。而用戶可以做出選擇，比如選擇哪一所學校和醫院的服務，在他們做出決策后，政府的撥款就會隨之而來。政府在撥款時會依據這些機構能夠吸引多少用戶，如果醫院的病人或者學校的學生流失，政府就會削減經費，服務者因而會產生動力改善服務。在以“選擇”模式為主結合其他模式的運作下，醫院和學校在服務水平方面確實有所提升。