論人民法院案件涉穩風險評估防范機制的構建

隨著法治進程的不斷推進，人民法院在辦案流程、辦案質量方面有了很大的提高，在社會矛盾化解上也取得了很明顯的成效。但由于轉型時期社會矛盾觸點增多、燃點降低，加之極少數司法人員在工作方法、工作作風等方面有失公允，導致案件處理稍有不慎，極易引發社會不穩定因素。而目前司法機關在處理此類問題時大多是“見火撲火”、“見子打子”，被動“保”穩定，如何實現角色轉換，預先控制風險，最大限度地增加社會和諧因素，主動地“創”穩定，既是態度問題，也是方法問題。

2010年7月16日《求是》雜志刊載了最高人民法院院長王勝俊的文章《扎實推進三項重點工作努力實現人民法院工作新發展》。文章指出，人民法院要建立社會穩定風險評估機制，防止因工作不當影響社會穩定。此后，各地法院在案件處理涉穩風險評估上多有嘗試，如何通過構建風險評估與防范機制，將社會矛盾化解在辦案的各個環節，最大限度增加和諧因素成了各級各地法院亟待考慮的問題。本文結合司法工作實踐，就建立案件處理涉穩風險評估機制談一些個人的意見和建議。

構建案件涉穩評估防范機制的背景

·轉型時期社會的不平衡發展導致各類矛盾高發

當前中國正處于社會轉型和體制轉軌的特殊時期，各種利益格局面臨著大變化大調整，在社會急速變化的過程中，各類社會問題也被迅速地集中和放大，根據中共中央十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》精神，“目前，我國社會總體上是和諧的。但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，主要是：城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人口資源環境壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出；體制機制尚不完善，民主法制還不健全；一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領導干部的素質、能力和作風與新形勢新任務的要求還不適應；一些領域的腐敗現象仍然比較嚴重；敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩定”。法院作為各類矛盾的集中地，如何應對矛盾在社會危機管理和風險抗御方面起著重要的作用，同時法院作為重要的矛盾化解地，由于評價標準、運作機制等方面的特殊性，在其履職過程中很可能觸發新的矛盾，從而給社會帶來新的危機和風險。因此，設立風險評估防范工作機制，及早發現預防進入審執工作流程和在審執工作中產生的各種矛盾風險，是司法機關順應社會變革參與社會管理的應有之舉。

·“快速推進”型立法實踐導致公眾法律信仰危機

中國1978年以后的改革開放，為立法機關設定社會主體的權利和義務提供了現實的廣闊的舞臺，立法者在社會經濟結構轉型時期以“驚人的速度頒行了一大批法規。” 1995年2月28日第八屆全國人大常會委第12次會議一天之內通過了《檢察官法》、《法官法》、《警察法》等7部法律，更是創造了中國立法史上的立法之最。這種“快速推進”型的立法實踐在迅速建立了社會主義法律體系的同時，也留下了法律不被信仰的隱患。 立法數量的驚人增長，使公眾難以掌握和運用鋪天蓋地的法律產品，甚至連專門的法學家也難以做到全面理解和知曉，法律對一般公眾而言成了一種奢侈品，二者之間的距離在客觀上被拉大了。而目前司法領域某些司法腐敗和執行難、申訴難等體制機制問題，也加劇了公眾對法律、法院、法官的不信任，最終導致涉法風險的不斷增加。

·“求穩省心”的處理態度導致當事人對“非法”渠道的過分偏愛

在司法權威尚未完全建立的同時是公眾對纏訪、上訪這種矛盾化解方式的偏愛。幾千年的“人治”傳統，加之我國古代長期行政與司法合一體制的影響，“青天”思想在群眾當中根深蒂固，這種觀念沿襲至今便是上訪鳴冤。老百姓在權益被侵害后習慣于找領導批示或是其他機關反映問題，而案件領導一經批示，相關承辦部門都會非常重視，有的甚至特事特辦，問題一般都能夠得到較為妥善的解決，再加上媒體的宣染，更強化了老百姓相信上訪而不相信法院的觀念。相關單位在處理信訪問題時也抱有一種“求穩”的心態。司法機關和地方政府對待信訪問題的態度和處理方法，不僅助長了某些當事人的無理之風，也使信訪問題在表現形式上出現了一些異化，一些當時人一旦要求難以被滿足，便通過自殺、自殘的方式引起上級機關和有關領導的重視，或是通過媒體報道、網上發帖的擴大輿論影響，從而向審判機關施加壓力，這些“大事大鬧、小事小鬧”的觀念和做法無疑都成了司法機關在案件處理過程中的不穩定風險。

案件涉穩風險評估防范的原則

環境控制和風險評估，是提高內部控制效率和效果的關鍵。司法機關通過案件風險評估防范，及時發現影響案件處理實現預期效果的內在和外在因素，進而采取相應的措施，是現代司法機關完善案件管理、建立內部控制機制內在要求，也是踐行科學發展觀、維護社會穩定的治本之策。在開展案件涉穩風險評估防范時法院應堅持“誰主管、誰負責、誰處理”和“事前評估、發現問題、重在化解”的工作原則，從而達到在風險控制上變被動應付為主動控制的目的，具體應堅持以下幾個原則：

·預防為主、源頭治理原則

案件涉穩風險評估防范是司法機關落實三項重點工作、從源頭上化解社會矛盾的一項重要制度，其突出特點是要把維護社會穩定的重點放在預防上，從源頭上將導致社會沖突、危及社會穩定的不和諧因素減少到最低程度。因此在案件立案之初就要全面收集排查影響社會穩定的相關信息資料，分級評估案件風險，根據風險等級、案件特點確定防控措施，有的放矢的落實約訪、下訪或判后答疑工作，與當事人面對面開展談心、交流、辨法析理，答疑解惑，從而切實防止和避免涉訴信訪和其他不穩定因素產生。

·內外聯動、多管齊下原則

案件涉穩風險評估防范關鍵在于風險控制的系統化、規模化。審判執行部門從立案環節開始，直至案件審理、執行完畢，所有環節的承辦人實時排查、收集涉穩苗頭，及時填寫《案件涉穩風險評估表》以及《審執案件涉穩風險化解表》，對風險進行預測，提出防控化解措施，并隨卷宗材料流轉，對上一環節難以化解的，由下一環節繼續化解，從而將涉穩風險防控工作貫穿于訴前、審中、判后、執行全過程，節節相連，環環相扣，使各自為戰變為全院聯動、全程防控。同時，對有重大隱患的案件法院及時向政法委匯報，并加強與縣信訪局以及當事人所在地黨委政府的聯系溝通，從而在風險防控上構建起了以政法委為領導，以法院為主體，信訪局、基層組織共同參與配合的風險防控網絡，實現了在社會矛盾化解機制上的創新。

·調解優先、重在化解原則

在化解案件涉穩風險時，應將調解作為案件處理的首要原則。法院要根據案件的性質、風險等級和當事人的訴求，科學把握運用調解或者裁判方式處理案件的基礎和條件，對于有調解可能的，要調動一切可以調動的力量，盡最大可能促成調解，把矛盾化解在初始階段，達到案結事了、息訴罷訪的目的。對于沒有調解可能的或法律規定不得調解的案件，要盡快裁判，并注重做好判后答疑工作，加強對當事人的心理干預，必要時可結合基層調解組織或民政、婦聯等部門采用非法律的“民間”手段緩解、疏導當事人的心理障礙，幫助其正視判決結果，引導其通過法律或社會認同的其他正常途徑表達不服判心理，真正達到化解社會矛盾的目的。

案件涉穩風險評估防范機制的具體設置

在辦理案件過程中，法官除了要對所辦理案件的事實、證據等進行調查外，還應當根據案件性質、部門特點，對所辦理案件進行全面了解，及時確定風險狀況。

·風險評估防范的對象

案件風險評估的對像包括在立案、審理、執行等各個環節，民事、刑事、行政、審監、執行等各個部門所辦理的可能引發不穩定因素和信訪矛盾事項的各類案件。具體來講，主要包括以下幾類：

1、當事人一方或雙方人數眾多有可能引發重大群體性上訪事件的涉眾性民商事案件、群體性勞動爭議案件或集團訴訟案件等；

2、事關民生需要政府有關部門配合的環境保護、安置補償、房屋拆遷、土地征用糾紛等案件；

3、當事人雙方矛盾沖突比較激烈，情緒對立較為嚴重的交通事故、婚姻家庭、相鄰關系等民事糾紛；

4、涉及社會敏感話題，群眾關注度較高，容易引發媒體炒作的案件；

5、案情較為復雜，難以形成一方證據優勢的案件；

6、其他有可能引發社會不穩定因素的案件。

以上幾類案件，法院在作出任何有可能涉及當事人或案外第三人利益的決定時，都要對其風險評估，做到早發現早預防。

·風險評估防范的內容

案件風險評估的內容主要包括：案件處理是否會引起相關當事人上訪鬧訪、自殺自殘、行兇報復等過激性行為；案件的下一訴訟環節能否順利進行；社會輿論對案件處理結果的反映；案件處理結果是否與其他類似案件存在較大的差異；案件處理的法律效果和社會效果能否達到統一；其它需要進行風險評估的情況。

在案件處理的不同環節，評估的側重點也要有所不同。立案環節主要對當事人立案申請是否符合法律規定要件，是否屬于本院主管或管轄范圍、社會輿論反應等進行評估；審理環節要對雙方當事人的矛盾程度、思想動態等進行調查，對擬作出的決定、裁判結果社會效果如何，是否與相關政策有沖突，是否會激化雙方當事人矛盾或引發新的矛盾進行評估；執行階段要對擬作出的保全裁定或執行措施是否會對案外人或第三人的合法權益造成侵害進行調查，對執行措施是否會引發當事人或第三人上訪，是否會引起社會不良反映等進行評估。

根據評估結果，可以將案件確定為一般風險案件和重大風險案件，一般風險案件指社會穩定風險較小，存在一定的信訪、上訪苗頭或當事人揚言上訪、上網散布影響等情形的案件；重點風險案件指社會穩定風險較大，當事人有可能采取爆炸、自殺自殘、進京上訪、越級上訪或發生群體性事件的案件。

·風險評估防范的方法

1、對存在一般風險的案件，由承辦人填寫《案件涉穩風險評估表》以及《審執案件涉穩風險化解表》，對案件處理可能引發的各種風險進行研判，提出風險評估意見，由所在部門負責人審查并經分管院長同意后，報法院內部專門設置的風險評估防范工作領導小組辦公室進行備案。對此類案件在判決或執行措施實施前，應加強釋法析理、積極開展調解、和解工作，爭取將矛盾糾紛化解在初始階段。

2、對存在重大風險的案件，由承辦人填寫《案件涉穩風險評估表》以及《審執案件涉穩風險化解表》，由承辦人所在部門成立專門的涉穩評估防范小組，對案件承辦人形成的風險評估防范意見進行審查、討論，在3至5各工作日內作出評估防范結論，由分管院長審批后，報院風險評估防范工作領導小組辦公室備案。對重大風險案件，應制定維穩工作預案，暫緩判決或執行措施，對案件進行程序和實體上的細致審查，發現問題及時補救，對確屬重大疑難、維穩壓力大的案件，應報院長決定或提交審委會討論決定，并及時與基層組織、信訪部門聯系溝通，取得他們的支持配合。

3、對一般風險案件，在判決或執行措施實施后，應密切關注當事人動向，如發現當事人情緒激動，可能引發過激行為或群體性事件的應按重點評估案件進行；對重大風險案件，在判決或執行措施實施后，應對案件判決或執行措施實施后的情況進行全程跟蹤，及時掌握矛盾和不穩定隱患，對存在社會不穩定因素、有可能引發信訪或重大群體性事件的，應及時向院涉穩風險評估防范小組匯報，由該部門及時制定化解方案，看站判后答疑、釋法明理等工作，全力維護社會穩定。

·風險評估防范的責任

案件風險評估防范的責任主體是承辦該審執案件的審判人員、執行人員以及其所在部門的主要負責人。對涉穩案件辦理過程中發生應當進行風險評估而案件承辦人沒有進行評估的，或化解和處置措施不落實，導致引發重大涉穩事件或造成其它嚴重后果的，由案件承辦部門負責人、具體案件承辦人承擔相關責任。同時，為增強涉穩風險評估防范工作的執行力度，宜將涉穩案件審執工作與法院績效考評、信訪考核掛鉤，將案件風險評估防范工作成效計入個人檔案，作為干警提拔任用、職務晉升的參考依據。

建立案件涉穩風險評估防范機制的意義

·緩解法院工作壓力和法官心理壓力

以筆者所在的象山法院為例，2005年至今接收涉法信訪件1374件，接待信訪人5046人，涉訴信訪問題成了困擾法院工作的一項重要難題，法院也因此投入了大量的人力、物力、財力，但信訪問題并沒有從根本上得以解決，反而是“信訪不信訪法”現象在一定程度上呈蔓延之勢，使法院工作在案件數量不斷增加的審判壓力之下又增加了一層息訴罷訪壓力，極大影響了審判工作的正常開展。而作為案件實際承辦人的法官，除了承擔工作壓力之外，更大的是一種心理壓力，部分當事人在案件勝訴無把握或案件未被執行情況下，為了達到自身目的，通過找各級領導、在法院吵鬧、對法官進行謾罵甚至威脅的方式向法官施加壓力，特別是隨著新聞傳媒的發達和電腦技術的普及，當事人動輒便以媒體的歪曲報道或網上煽動性的言論等輿論方式向法院、法官施壓，不僅在社會上造成了惡劣影響，也使很多法官吃盡了苦頭。建立案件涉穩風險評估防范機制，通過風險評估及早了解案件承辦過程中可能引起的涉訴上訪和其它不穩定因素，變被動應付為主動預防，不僅可以及早將矛盾的隱患化解在萌芽狀態，減輕法院信訪工作壓力，也可以對法官辦案風險在一定程度進行轉移分散，減輕法官的心理壓力，提高法官辦案質量。

·規范審判工作流程和司法工作作風

引發當事人上訪、鬧訪以及其他社會不穩定因素的原因有很多，有些是因為法律規范與道德規范評價標準不一致導致情理與法理沖突產生的風險，有些是因為證據不力導致法律事實與客觀事實不一的訴訟風險，還有一些因為政治、經濟等綜合原因產生的執行風險，當事人對這些風險在訴訟前認識不足，訴訟后又難以接受，因此部分當事人便在個人利己主義的驅動下通過一些極端方式企圖轉嫁風險，達到不合實際的利益需求。然而導致辦案風險頻發的原因除了制度和體制的因素外，還有很大一部分是因為法院和法官自身原因所致，從筆者了解的情況看主要有以下幾種：個別法官以未超過法律規定的審限或以鑒定、調查、案情復雜轉換程序等理由故意拖延判決，當事人多次催促無果從而引起不滿；個別法官、執行員辦人情案、關系案，致使案結事未結，官了民不了，導致矛盾糾紛再起，申訴上訪不斷。構架案件風險評估防范工作機制，將部分主觀性較大可以由承辦人自己掌握的評判標準置于評估機制下，除了可以及時避免因“隨意司法”產生的案件風險外，在客觀上也可以起到暢通審判流程、端正法官作風的效果。

·維護司法權威增強社會和諧穩定

案件涉穩風險的存在，不僅對法官個人和法院整體帶來了不良影響，對整個司法環境也帶來了及其不利的作用。有些案件一經當事人的纏訪、鬧訪、謾罵恐嚇，往往會得到有關領導的指示督辦，從而使當事人得到有利于自己的結果，這在客觀上無疑助長了某些當事人的無理之風，造成了對“法律至上”理念的褻瀆和對司法裁決終局性的動搖。另外，當事人動輒威脅、恐嚇或在網上散布不實信息，也在社會上造成一種負面效果，嚴重干擾了法院正常工作的開展。通過開展涉穩風險評估防范工作，可以及時遏制某些當事人出氣尋樂式的鬧訪、纏訪、謾罵恐嚇等過激行為，從而有效維護司法權威、保障法院工作的正常開展。對于在風險評估中發現審理、執行工作確有問題的，也可以及時糾正錯誤，通過開展司法救助、與相關組織部門協同調解等方法及時化解矛盾，做到“防患于未燃”，有效維護社會和諧穩定。

（作者單位：安徽財經大學法學院）