隨遷農(nóng)民工子女義務(wù)教育保障法律問題研究

我國隨遷農(nóng)民工子女義務(wù)教育面臨的問題

·城市現(xiàn)代化進程中的農(nóng)民工子女義務(wù)教育普及需求問題

城市中的農(nóng)民工子女教育問題不解決，就談不上當?shù)氐膮^(qū)域教育現(xiàn)代化。今天，已在城市的9460萬外來工，已經(jīng)超過了城鎮(zhèn)有戶籍的第二、第三產(chǎn)業(yè)的全國職工數(shù)，而且在今后會有越來越多的農(nóng)民工，到2020年將有約2.2億～2.3億人口要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。

雖然新《義務(wù)教育法》中規(guī)定適齡兒童、少年因其父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住，需要在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作地或者居住地接受義務(wù)教育的，由其父母或者其他法定監(jiān)護人持本人身份證明、工資證明、居住登記證明和適齡兒童、少年身份證明等材料，向居住地區(qū)縣（自治縣）教育行政部門提出申請，區(qū)縣（自治縣）教育行政部門應(yīng)當按照就近入學原則安排就學。但是我們知道，城市的學校本身就有限，他們根本也不愿意接受非當?shù)貞艏畬W生，第一是地方有限，第二是怕人太多影響他們的教學質(zhì)量。

·農(nóng)民工子女公平教育問題

1、隨遷農(nóng)民工子女的“借讀費”問題

2003年9月20日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》已經(jīng)明確規(guī)定：“流入地政府要制定進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費標準，減免有關(guān)費用，做到收費與當?shù)貙W生一視同仁。”然而，現(xiàn)實中我們都知道，農(nóng)民工子女要入讀城市學校需要繳納“借讀費”或“贊助費”，這些費用都是幾千甚至上萬元。這對于經(jīng)濟收入不高社會保障缺失的農(nóng)民家庭，這是一筆不小的經(jīng)濟負擔。如果僅僅是因為戶籍而需要繳納“借讀費”，這本身就是一種教育歧視。

2、農(nóng)民工子女義務(wù)教育中對優(yōu)質(zhì)化教育強烈需求問題

從現(xiàn)有狀況看，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育主要有三種類型：一是在公辦學校借讀；二是就讀于私人創(chuàng)辦的農(nóng)民工子弟學校；三是部分農(nóng)民工隨遷子女處于失學、輟學狀態(tài)。這表現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，農(nóng)民工子弟學校師資力量薄弱，教師待遇差。子弟學校條件有限，給老師提供外出學習、培訓(xùn)及交流的機會少，多數(shù)教師不能進行教育科研和教學改革。同時由于子弟學校教師待遇低，生活條件差，不少優(yōu)秀的教師不愿意來授課。

第二，農(nóng)民工子弟學校的教育環(huán)境差。主要是學校硬件設(shè)施不足，設(shè)備利用率低。大多數(shù)子弟學校教學和辦公環(huán)境、教學儀器、試驗設(shè)備、圖書資料跟城市正規(guī)學校相比有天壤之別。

·“以流入地政府為主”的責任規(guī)定問題

我國在2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》以及2003年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》中都指出了，“在做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育是各級政府的共同責任的基礎(chǔ)上，強調(diào)了進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府負責進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制辦公中小學為主。”從中我們可以看出，我國政府在農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題上，明確了“由流入地政府、流入地政府教育行政部門主要或具體承擔責任”。

由于流入城市的農(nóng)民工子女不僅數(shù)量巨大，而且流動性強，這些都對當?shù)亟逃芾韼碇T多不便。雖然國家明確了以流入地政府為主，但是在實施中并沒有做出明確而具體的規(guī)定，這就出現(xiàn)了兩種狀況：一是各級政府都負責，二是只由流入地政府全權(quán)負責。迄今為止，“以流入地政府為主”政策在實施上遭遇了不少阻力，農(nóng)民工子女教育問題的解決又將陷入困境。

·義務(wù)教育階段學生輟學問題

近年來，大學生畢業(yè)后就業(yè)難、收入低等現(xiàn)象導(dǎo)致人們開始懷疑中國的教育，從而形成了讀書無用論，據(jù)有關(guān)部門調(diào)研，重慶市中小學生輟學的主要原因有以下幾方面：一是對學習缺乏興趣；二是認為“讀書無用”，讀書也找不到好工作；三是受市場經(jīng)濟影響，希望盡早打工賺錢；四是受不良環(huán)境的刺激和誘惑，比如網(wǎng)吧、游戲室、棋牌室等。

隨遷農(nóng)民工子女義務(wù)教育存在問題的原因分析

·經(jīng)濟因素的影響

目前我國農(nóng)村仍屬于勞動密集型生產(chǎn)方式，對勞動力的文化素質(zhì)要求不高，再加上我國市場經(jīng)濟發(fā)育尚不成熟導(dǎo)致的引人注目的社會分配不公，在一些目光短淺的家長看來，既然“書包翻身”無望，普通教育于提高家庭經(jīng)濟收入無補，還不如讓孩子去從事賺錢容易的家庭手工業(yè)甚至外出打工。于是金錢的誘惑成為近年來一些地方中小學在校生流失的強大外在牽引力。

·文化因素的影響

城鄉(xiāng)文化存在一定差異。主要是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會是靠土吃飯，靠土生活的自然經(jīng)濟狀態(tài)的農(nóng)耕社會，小農(nóng)經(jīng)濟思想觀念和生產(chǎn)生活方式根深蒂固，農(nóng)村社會具有自然性。其次是在現(xiàn)代大眾傳媒和現(xiàn)代思想的影響下，以創(chuàng)新、理性、開放、進取等主要象征的城市強勢文化的侵襲，使得農(nóng)村文化處于弱勢地位。

·政策因素的影響

在“兩為主”模式下，國家只是一味強調(diào)流入地政府要主導(dǎo)起隨遷農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題，卻沒有在財政上做出具體的規(guī)定和扶持。要安排好農(nóng)民工子女義務(wù)教育的問題，就必須要加大地方公共財政支出比例。同時對于公辦學校也是根據(jù)當?shù)貞艏畬W生來規(guī)劃的教學計劃和教育經(jīng)費。然而隨著農(nóng)民工子女的不斷涌入，給流入地政府帶來了不小壓力的同時也給當?shù)毓k學校帶來了發(fā)展上的困惑。再加上農(nóng)民工家庭又具有很強的流動性，在當?shù)厣蠈W的農(nóng)民工子女可能會隨時轉(zhuǎn)學和插班，對公辦學校正常的教學秩序和招生計劃都將造成一定影響。

完善隨遷農(nóng)民工子女義務(wù)教育保障建議

·完善相關(guān)法律，保障農(nóng)民工子女受教育權(quán)

在新頒布的《義務(wù)教育法》中雖明確規(guī)定農(nóng)民工子女由流入地政府、流入地政府教育行政部門主要或具體承擔教育責任，但是對于流入地政府違反本條例所應(yīng)承擔的法律責任卻不明晰。對違反義務(wù)沒有懲治那么對于義務(wù)行為的履行就沒有強制保障。因此，筆者建議，在《未成年人保護法》、《教育法》、《義務(wù)教育法》中要對農(nóng)民工子女平等接受教育權(quán)利明確規(guī)定，同時更重要的是對違反其相關(guān)法律的政府、學校、個人承擔的法律責任明晰化。讓農(nóng)民工子女義務(wù)教育的權(quán)利更具有法律的強制保障。

·在立法中突出對教育經(jīng)費的監(jiān)督

要對教育經(jīng)費進行科學的管理，必須建立決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)相互制約的管理模式。監(jiān)督系統(tǒng)是構(gòu)成健全的教育經(jīng)費管理系統(tǒng)的重要部分。在我國，決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)往往是混合在一起的，而且監(jiān)督系統(tǒng)隸屬于執(zhí)行系統(tǒng)和決策系統(tǒng)，處于有職無權(quán)的地位。主要包括以下幾個方面：一是對農(nóng)村義務(wù)教育財政資金部門預(yù)算的執(zhí)行情況實施監(jiān)督；二是對教育建設(shè)項目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算進行監(jiān)督；三是對財政撥款的專項資金使用情況進行監(jiān)督；四是對農(nóng)村義務(wù)教育學校的財務(wù)收支狀況進行監(jiān)督；五是對政府部門管理和社會團體受政府委托管理的義務(wù)教育社會捐贈資金，以及其他有關(guān)的基金、資金的財務(wù)收支情況進行監(jiān)督，并定期向社會公布資金開支情況。

·規(guī)范和扶持民辦農(nóng)民工子女學校

1、開展教師在職培訓(xùn)

在職教育與專項培訓(xùn)是提升教師素質(zhì)最直接、最有效、最迅速的方法。所謂的在職教育與專項培訓(xùn)包括教師的學歷，證書以及其他資格所做的培訓(xùn)，當然也包括拓展其知識、興趣和技能的課程和活動。

2、解決教師工資待遇低的問題

新《義務(wù)教育法》第三十一條規(guī)定各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件；完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障機制。可見，提升教師待遇我國立法是有規(guī)定的。

3、改善教師辦公設(shè)施條件

要真正改善教師各個方面問題，除了自身素質(zhì)和能力需要進一步提升外，學校的硬件設(shè)施也不能忽視。在硬件設(shè)施完備的情況下，學生有興趣學，老師有條件教，這樣教學的目的才成達到。

·政府要更多關(guān)注農(nóng)民工子女

在《教育規(guī)劃綱要》中指出：建立健全政府主導(dǎo)、社會參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和動態(tài)監(jiān)測機制。加快農(nóng)村寄宿制學校建設(shè)，優(yōu)先滿足留守兒童住宿需求。采取必要措施，確保適齡兒童少年不因家庭經(jīng)濟困難、就學困難、學習困難等原因而失學，努力消除輟學現(xiàn)象。由于農(nóng)村教育問題是多方面因素造成的，因此，我們要轉(zhuǎn)變其教育觀念，提升農(nóng)民文化素質(zhì)。首先，政府要大力宣傳義務(wù)教育法，提高農(nóng)民對基礎(chǔ)教育重視；其次，政府要多設(shè)置文化活動室、圖書閱覽室等文化設(shè)施，豐富農(nóng)村的文化生活，讓先進文化進入農(nóng)村社區(qū)。

對于農(nóng)民工子女一般分為兩大塊：第一是子女跟著父母在非戶籍所在地入學，正是由于他們是非當?shù)貞艏运麄兊娜雽W就比較困難，政府應(yīng)該多建立專門的農(nóng)民工子女學校，保障他們能夠很好地享受到教育的權(quán)利。第二是子女離開父母回到老家的農(nóng)村學校，這就是所謂的留守兒童。對于留守兒童，一方面，學校應(yīng)該建立留守兒童專門檔案，為留守兒童提供心理健康方面的課程，國家、社會、老師在生活和學習上應(yīng)給予更多的關(guān)心和愛護；另一方面，政府應(yīng)提高學生寄宿的條件，讓學生們住得舒心，吃得健康，玩得開心。

（作者單位：西南大學法學院）