江蘇土地金融工具的探索:1935-1937年

摘 要：現代社會的轉型，金融工具必不可缺。20世紀30年代中期，中國農村危機重重，南京國民政府試圖通過土地金融來實行“耕者有其田”的土地政策。江蘇省積極探索符合其特點的土地金融工具，其中以江蘇抵價券與啟東的地價券最著特色，本文具體介紹1935-1937年間，江蘇省運用土地金融工具進行土地改革與土地征收所作的若干嘗試。抵價券（農地補償）與地價券這些頗具本土特色的土地債券至今仍有較高的借鑒意義。

關鍵詞：土地金融；抵價券；地價券；土地憑證

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）15-0087-04

20世紀30年代，中國農村危機重重，各方有識之士紛紛提出主張，雖然觀點各異，但中心問題均指向土地，地權不均是問題的核心，借鑒國外經驗，發展土地金融成為學界討論的熱門話題。如黃通對土地金融的概念與體系進行了分析，認為：“債券之能否充分發行，實為土地金融問題的核心！”[1]章乃器則對土地公債很推崇，他認為中國可以采用丹麥的辦法，由政府發行公債，收買全國土地分給農民，同時實行合作農場制度，再把農民的土地集中起來，如此，地租就變為公債利息[2]。土地債的發行成為學界的共識，但大家對到底選擇土地公債還是土地債券等金融工具卻爭論不休。與專家學者們的“紙上談兵”不同，一些地方開始嘗試利用金融工具來進行土地改革的實踐，盡管這些實踐并不都算得上是真正意義的土地金融，且多半只是設想，具體實踐層面較少，但這些探索帶有鮮明的本土特色，具有相當重要的意義。本文擬簡要分析這一時期江蘇利用土地金融工具解決土地問題所作的探索與嘗試。

一、陳果夫主導的抵價券

1935年，陳果夫主政江蘇，其時，該省在交通、水利等公共事業上的投資項目逐年增加，如江北六塘河的修浚，導淮入海工程，修建江南海塘等[3]，每年需要巨額資金用于征地之用，但蘇省財政吃緊，很難從中撥付資金，而其時正值農村凋敝之際，失地農民無以生計，怨聲四起，長此以往，陳認為“上既損失政府信用，足為建設事業其他之障礙，下益增加人民困苦，有違中央復興農村之方針”，他又稱“且查此后蘇省行政計劃，大抵以建設公共事業為中心，收地給價之支出，必視年度而巨增，不于茲先事綢繆，預圖補救，則其感受此項困難，將無已時”[3]。陳果夫“用經悉心籌劃，認為此項地價，既格于現狀，不能隨時償付，惟有設法按年分還，以期漸此清結。茍能以確實可靠之方法，使失地人民，按期得款，以為補償，自亦樂于承受——實為一舉兩得之道”[3]。基于上述理由，在陳果夫的主導下，江蘇省政府擬發行抵價券二百萬元，專門用于辦理公共事業，收用民地，抵給地價之用，并擬具了《抵價券發行辦法十一條》，提請國民黨中央政治會議審核。抵價券以蘇省每年應征的田賦省稅為擔保基金，分百元、十元、五元三種，均為不記名式，年息四厘，分三十年還清，每年年底攤還三十分之一，并付息一次，利隨本減，并得按券面到期應發本息數目，交納該年田賦省稅，或按期向縣政府田賦省稅收入項下兌現現金。該辦法經國民黨中央政治會議決議通過，1936年2月7日行政院通過該辦法①。之后，陳果夫在所提“整理沿岸農田水利辦法大綱”中，建議由政府發行地價券，將江湖堤間已施墾之土地，收歸國有，而堤間人民，可持地價券向政府所指定近適宜之地區，購領荒山荒地，從事墾殖；在所提“補充江蘇省農民銀行關于今后收集資本及經營方法”案中，規定撥各縣官荒之一部，歸農行放租開墾，于墾熟后每五年估價一次，以其所增地價之半值，補充農行資本，等地價達到相當程度，農行得出售之，以其所得全部作為現金資本。關于江蘇發行抵價券的消息最早見于《新蘇報》1935年12月24日，其具體辦法刊登在1936年1月25日的《蘇省公報》（2183）14-5上，1936年3月江蘇省政府正式實行抵價券征收辦法，如1936年3月14日的《青浦眾報》報道：“蘇省府發行征用土地給價抵價券辦法令各縣遵辦”，當年4月，省政府對微湖西堤占用的民地以抵價券14萬元予以了補償。①

二、啟東的地價券

1.背景

啟東土地平坦，沙田較多，地主大部分是崇明縣人，屬不在地主，據統計，啟東耕地約990 000畝，全縣60%以上耕地屬于崇明業主，屬于崇明人之現住啟東者亦達19、5%，屬于自耕農者，僅10%左右，佃耕地高達85、5%[4]。由于歷史原因，。啟東租佃制度非常獨特：業戶召佃墾種，收取頂首，將田面權出售于佃戶，保留田底權。一方向佃戶收租，他方向政府納稅，而地價遂有底面之別；這種底屬業戶，面歸佃人的田地被稱作“崇劃地”。佃耕地系有佃農交納頂首，取得面權，業戶保留底權，收租完糧，以時價估算，面權與底權價值約為八比一，即面價占全部地價的九分之八，底價占九分之一，佃農納租高達正產物收獲量的20%-25%，啟東佃農在交納頂首獲得面權之后，還受地主如此重租盤剝，生活困難，加之，該縣人口密度較大，約35萬人，人多地少，地租奇高，主佃矛盾日益突出。啟東耕地所有權人多為不在地主，據統計，崇明地主年收租即達一百五十萬元。為此該縣設想通過如下方式調整地權關系：首先由政府有關部門測量土地并調查租佃關系，各區土地清丈工作計劃在1936年5月底完成，隨后舉辦土地登記等工作；②第二步，由政府發行地價券，收買業主田底權轉給原有的佃戶，地價券的還本付息來自田租收入，并由省府籌設土地銀行，從事土地貸款、農產抵押、田租收付及地價券的還本付息等事項。佃戶分六年向銀行繳清地價，六年后土地歸農民。其具體做法是田底權價格按照土質、位置、收益并參照近三年的平均市價等因素評定為上、中、下三個等級。由于該縣田底權價格不高，上、中、下三等平均每畝約七元五角，而田租每畝則高達二元（除了每畝實征賦額三角二分外，每畝純益為一元六角八分），以這樣的年純租金，六年還清地價款應該不難。③所以，地價券償還期限設為六年，年息定為六厘，與每年年底還本付息一次。

2.具體辦法

1936—1937年間，江蘇啟東縣在該縣地政局長劉岫青的主持下，進行“耕者有其田”的實驗計劃，具體內容見《啟東縣土地改革實施辦法草案》共十八條，④該方案劃定啟東縣為“江蘇省土地改革實驗區”，設立土地改革實施辦事處，主任由縣長兼任，副主任由省地政局與地方代表各推一人，該處下設總務、登記、審查、財務、興農銀行、⑤農政等股，并設11人組成的償債基金保管委員會，日常佃租的收取與地價券本息及田賦支付由財務股負責；每年佃租收入除支付辦事處經費及田賦外，悉數擴充償債基金以備地價券還本付息之用，地價券每年12月15日還本付息一次，還本付息概算見下表（表一與表二），本息還清后，田底權應歸佃戶，使之完全獲得土地所有權。土地改革分兩期實行，崇明及其他外縣業主的田底權為第一期，自民國二十五年開始，啟東縣境內業戶的田底權為第二期，自二十六年起。現不自耕的業主（啟東籍）可申請保留一定數量的耕地，供日后自耕之用，其保留部分的田面權價值，應由田底權人予以補償；征收田底權的補償金用土地券以券面價格給付；田底權價格按照土質、位置、收益并參照最近三年的平均市值，由地價估定委員會評定；田底權被收用后，其地仍由原佃戶承租。土地券本息付清之日，田底權應無條件歸佃農所有，停止繳租，日后田賦亦有取得田底權人負擔。

說明：1）1936年838，824元余額撥充興農銀行資金；1941年余額1，058，996元悉數還本，不足數261，071元由興農銀行盈余下補足。

2）崇人在啟地畝約616，000畝中，上等田占60%，中下等田各占20%，上等田每畝田底權時價為九元，中等為七元，下等為六元，共計應發地價券4，989，600元；

3）上等田每畝田租年約二元五角，中田二元，下田一元五角，共計每年田租收入1，355，200；

4）辦事處經費年定為20，000元，田賦每年約計197，000元，

5）第一年不還本，余838，824，悉數擴充興農銀行資本金，第六年還本不敷數261，071元由興農銀行歷年盈余項下補足。

說明：1）第二期自1937年起，辦事處經費已算在第一期內；2）1941年余額246，386元，悉數還本，不足數33，682元由興農銀行撥付。

3.實施過程

1936年8月，江蘇省政府認為方案“尚屬可行”，隨即令第四區行政督察專員公署于一個月內召集崇啟兩縣縣政府縣黨部及有關各機關各推一人協調推進步驟，10月，當地價券方案交崇明縣政府簽署意見時，崇明業主聞之強烈反對，10月7日業主集會，并通電全國“啟東縣地產崇明業主全體敬向全國各界申訴，啟東縣黨部常委周儒謙等串同該縣地政局長劉岫青意圖掠奪地權實行慢性共產簽請國民政府訊以撲滅以遏亂萌而免蔓延”，②電文認為土地改革“將崇業在啟應收租金全部截留，分六年攤還地價并發行空頭地價券以為收買工具…”。③地價券招致崇明地主的強烈反對，其理由有以下幾點：一是平均每畝七元五角的田地作價太低，這與江蘇省財政廳規定啟東縣地價二十元相差深遠。其實，蘇財廳規定的地價與此地價不是同一概念，前者系指稅地價，指底面合一的地價原定每畝50元，由于業主企圖逃稅加以反對，才改為二十五元，按此推算，則業主的底權價值將不超過3-4元。其二利息過低。江蘇省政府之前發行的土地征收抵價券年利定為四厘，其時各銀行活期存款的通用利率在四至五厘之間，該方案年利六厘可謂豐厚。其三，收到地價后永遠不能收租了，地主擔心日后生活，上述理由均經不住推敲。陳望道先生于1936年11月18日在《啟東導報》上撰文“為崇明業主進一言”，稱本案果見實行，實為中國經濟史之新頁。啟東的土地改革方案受到當地各界的擁護，如中和中益等四十三鄉農會發表宣言稱“拯我佃農于水火之中，我卅萬佃人誓秉血忱為有組織有秩序之奮斗，一切阻力，在所不顧，如何犧牲，亦所不惜”。④當年農歷十月初旬租期之后，還有佃戶絡繹不絕地送糧到縣地政局繳租，隊伍數里不絕，盛況空前。

因雙方意見分歧，專署未能如期召開會議。計劃懸而未決，啟東佃農群情騷動，1937年4月，在中國地政學會第四屆年會上，劉岫青、黃通、羅醒魂三人向大會提交了“請建議江蘇省政府迅速劃定啟東縣為地政試驗區實施耕者有其田案”，⑤敦促江蘇省從速實施。后由于抗戰在即而未付諸實施。但它的影響卻很大，為日后南京國民政府借助土地金融工具實現土地改革做出了有益的嘗試：如抗戰期間中國農民銀行土地債券的發行，南京國民政府在后期試圖以地價券的形式來推進土地改革，1948年2月，中國土地改革協會通過的《土地改革方案》⑥中就集中得以體現，其中，第四章第一款規定“原土地所有人，應向地方機關呈繳其土地所有權證狀，換取適當于其七年地租總額之地價券（三聯單十四份），取得土地之佃農，每年交納地價十四分之一，換取原土地所有權地價券一份，至第十四年，地價清償完竣后，呈土地機關，取得其土地所有權證狀”。甚至我們也能從20世紀50年代臺灣土地改革的成功中依稀看到啟東地價券的影子。

三、簡要的評論

1936年江蘇抵價券的成功發行，為政府土地征收過程中對農民的權益補償帶來了新的思路，盡管啟東擬議中的地價券最終未能發行，且與土地資金化的核心工具——土地債券尚有很大的距離，但其探索與創新土地金融的方式值得肯定，1935-1937年間，江蘇省政府在土地征收與土地分配領域的證券化探索具有相當的借鑒意義。

抵價券與啟東地價券具有不同的特點，主要體現在以下幾個方面：

1.首先，二券都是為土地獲得過程中而設計的土地金融工具，但土地金融工具的功能不同。抵價券中取得土地的是政府，而地價券中取得土地的是農民。

抵價券的主體是省級政府，它是政府為獲得農民的土地而給出的對價，這種對價不是一次性支付，而是以分三十年期債券形式分期支付，對于政府來說，緩解了資金壓力，對農民來說，獲得了長期穩定的收益，它與土地公債很相似；看似雙贏，其實不然，一來失地農民要在三十年內方能獲得完全補償，但“遠水”解不了失地農民現時的“近渴”!二來是如何保障抵價券在通貨膨脹下不貶值也是難題。

地價券是為調整地權關系而設立的土地金融工具，旨在通過土地金融實行“耕者有其田”的和平土地改革政策；土地金融工具的發行主體雖為縣級政府設立的專門銀行，其作用明顯不同于前面，啟東土地券原計劃通過籌設土地銀行來獨立發行，因種種主客觀條件所限，只能由縣政府土地改革處新設興農銀行這一臨時性組織代為操作。通過這一土地金融工具安排，地主拿券，農民得地，政府只是監督雙方執行契約的中間人。

2.兩券的土地金融工具性質有異。抵價券是類土地公債，專為土地征收補償而設計的，其期限長達30年之久，規模與流通性有限；而地價券與土地債券類似，它為有價證券，可以流通但如何流通，在什么市場流通？交易所能流通嗎？這些問題并不清楚；地價券期限為六年，這與其特殊的田底田面權歷史密切相關。

3.影響力不同。啟東地價券調整的是農民與地主之間的利益關系，其實質是農民以租“買”去田底權，啟東地價券開始是按土地債券來設計的，筆者對比1937年3月出版的《地政月刊》2-3期合刊與1937年4月13日《中央日報》后發現：劉岫青將土地債券等同于土地券，這在其概算表中表現最為突出，之前是土地債券，后變成了地價券，將土地銀行變成了興農銀行，這與筆者的理解相吻合。啟東地價券借助土地金融工具“買去”地主的和平土地改革方案設計不能不說相當周密，并已進入推開的初步工作，很可惜因抗戰爆發而擱淺，抗戰勝利后，由于先前實施的內外環境都已發生了很大變化，原方案不可能再得以實施，但啟東地價券的日后影響巨大；相比而言，1936江蘇抵價券的影響無論在時間與空間上都不及啟東地價券；但隨著當代中國城市化程度的不斷加深，土地資本化的不斷提高，探索失地農民的補償機制問題非常迫切，因而，重溫75年前的江蘇抵價券的實踐也許更加具有現實意義。

參考文獻：

[1]黃通.土地金融之概念及其體系[J].地政月刊，1934，（2）：240.

[2]章乃器.農村聯合戰線與土地問題[J].中國農村，1936，（10）.

[3]陳果夫.江蘇省政述要（自民國二十二年十月至民國二十五年九月），臺灣：臺北文海出版社有限公司，1983.

[4]劉岫青.啟東農村經濟與租佃制度[J].江蘇農行月刊，1936，（4）.