食品安全相關技術機構的發(fā)展趨勢

摘 要：食品安全相關技術機構是食品安全危機管理的一個重要維度，為了更好地預防和控制食品安全危機，食品安全技術機構將呈現(xiàn)出四個方向的發(fā)展趨勢：體制上公營與私營并立，運行方式上進一步市場化，資源配置上進一步科學布局、互通資源，責任承擔方式的發(fā)展趨勢——更加明確化與獨立化。

關鍵詞：食品安全；技術機構；危機管理

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）15-0083-02

照《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《國家食品安全事故應急預案》的規(guī)定，食品安全危機處理涉及五大類主體，分別是中央、地方各級政府及其食品安全監(jiān)管部門；各類規(guī)模不一的食品生產(chǎn)經(jīng)營者；以食品安全風險評估機構、食品安全風險監(jiān)測機構、食品檢驗機構、疾病預防控制機構、行業(yè)協(xié)會等各種身份出現(xiàn)的技術機構及其技術人員；中國消費者與社會公眾；國外、國際有關機構、組織與個人，而現(xiàn)代食品安全危機中出現(xiàn)的非法使用添加劑、非法添加非食用物質、過量農(nóng)藥殘留等等情形，使消費者和行政監(jiān)管者對技術機構及其人員的期望與依賴大大增強，在這一背景下，食品安全相關技術機構未來的發(fā)展走向，成為食品安全危機管理的重要關注點。

一、體制上的發(fā)展趨勢——公營與私營并立

在社會體制中，食品安全相關的技術機構處于何種定位，對其資金來源、工作重心、責任承擔方式等等內(nèi)容都有根本性的影響。目前情況下，食品安全的風險評估、質量檢測、疾病控制等技術機構的性質尚未完全統(tǒng)一，有些機構仍劃歸國家行政機關的直屬單位，有些機構則含糊稱為行政機關所屬的技術組織，當然也有些民營企業(yè)已經(jīng)進入了食品安全技術服務領域，但從總體而言，我國的大部分食品安全技術機構多多少少還帶有行政或事業(yè)單位的色彩，這種體制可以應對越來越受公眾矚目的食品安全危機嗎？

在計劃經(jīng)濟體制已經(jīng)被打破的情況下，食品安全的技術監(jiān)測、檢驗、評估等工作實無全部納入行政體制（基于我國事業(yè)單位與行政權的緊密關聯(lián)，本文使用行政體制這一概念時包含事業(yè)編制概念，下同）之必要，其直接原因主要有三。一是行政體制下機構運轉須遵循科層制原則，上級的意見對下級來說有著重要影響，不利于增強技術意見的科學性與中立性；二是行政體制內(nèi)慣例的匯報批示程序，不利于技術機構迅速及時地對社會和委托檢驗人作出反饋；三是行政體制下技術機構及其工作人員沒有生存壓力，也就容易缺乏創(chuàng)新動力，不利于解決越來越多、越來越難的食品安全技術問題。

當然，這并不意味著應當將食品安全技術機構一刀切地、一步到位地全部剔除至行政體制之外。2011年7月24日國務院辦公廳《關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37號）將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別，并對這三類事業(yè)單位的改革方向做了不同規(guī)劃，食品安全技術機構所提供的服務是可以由市場配置資源的，同時此類機構又為機關行使職能提供支持保障，因此，該類機構將來的改革方向尚不能完全確定，但市場主體可以提供該類服務是毫無疑問的；2012年2月15日召開的國務院常務會議布置2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作時又一次明確指出，要完善和落實促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的各項政策措施，鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等領域。從諸多信息可以判斷，一段時期內(nèi)，食品安全相關技術機構的體制會呈現(xiàn)公營與私營并立的狀態(tài)，而民間資本甚至國外資本進入這一領域將成為不可遏止的大趨勢，這一方面可以更好地滿足社會總體需求，另一方面也能夠促使公營技術機構在一定程度上改變工作態(tài)度和作風，更好地配合行政權完成預防和應對食品安全危機的任務。

二、運行上的發(fā)展趨勢——進一步市場化

《食品安全法》第六十一條第二款規(guī)定：“食品行業(yè)協(xié)會等組織、消費者需要委托食品檢驗機構對食品進行檢驗的，應當委托符合本法規(guī)定的食品檢驗機構進行”，也就是說，消費者個人是完全有權委托檢驗的，但實踐中仍然存在大量不接受個人送檢的情況，尤其是一些帶有行政或事業(yè)單位色彩的檢測機構，這種情況更加突出。難道技術機構不想多開展業(yè)務賺取利潤嗎？最深層的原因恐怕就是怕直接卷入糾紛和承擔法律責任。不單食品安全領域存在此類情形，“據(jù)調查，80％以上的政府主導建立的生產(chǎn)力促進中心、科技企業(yè)孵化器的負責人承認，自己的業(yè)務大多集中在原有的行政管理范圍內(nèi)和上級指派的任務?！盵1]要從根本上解決這一問題，仍需法治保障下的市場化，也就是說，需要將食品安全相關技術機構推向公開公平公正的市場競爭。民間資本經(jīng)營的技術機構拒絕個人送檢的可能性非常小，就是因為其必須最大化地實現(xiàn)設備、人員的效用，眾所周知，專業(yè)技術設備的淘汰期間較短，即使使用率低，其維護、折舊費用也不會相應節(jié)省，到期之后仍需淘汰，拒絕檢驗委托絕對是成本大于收益的；而對于享受國家固定撥款的技術機構來說，承擔行政機關、尤其是本系統(tǒng)各行政機關的委托任務進行法定檢測是更安全、更有保障的選擇，如果不將其進一步推向市場，強化其競爭機制和激勵機制，不但消費者個人的需求不能得到充分滿足，食品安全危機預防和處理時間被迫拖長，也不利于此類機構的健康發(fā)展。

在公營與私營主體可同等地、競爭性地承接法定檢測和社會委托業(yè)務的前提下，食品安全相關技術機構的具體運轉方式就會有相應的改變。國家權力和社會公眾都越來越關注食品安全，各類委托業(yè)務量必然大增，食品生產(chǎn)經(jīng)營者和一般消費者的委托要求往往與法定檢測要求不完全重合，這就要求技術機構靈活機動地應對市場需求，找準自己的定位以求勝出，或者走集團化道路，多個技術機構建立起相對固定的合作關系，強化整體技術水平和業(yè)務能力；或者走小而精路線，只針對某一類常見檢測要求進行設備和人員配置，在該技術上做到最精最快最有口碑，從而在滿足社會總體需求的基礎上提高自己的總體收益。

三、資源配置上的發(fā)展趨勢——布局科學、資源互通

食品安全相關技術機構總體數(shù)量并不算特別少，但在食品安全危機管理與應對過程中卻總顯得不敷使用，很重要的原因就是布局不夠科學、資源配置不夠合理。這種缺陷體現(xiàn)在三個層面：第一個層面是東部地區(qū)和中西部地區(qū)的差異，食品安全領域的儀器設備生產(chǎn)商、檢測服務機構基本都分布在東部城市，中西部地區(qū)力量薄弱；第二個層面是城市與鄉(xiāng)村的差異，也就是技術機構尤其是大型技術機構基本都在大中城市，鄉(xiāng)村基本不屬于輻射范圍；第三個層面是已有機構的資源配置同化度高，同一地區(qū)的質監(jiān)系統(tǒng)、檢驗檢疫系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、藥監(jiān)系統(tǒng)等下屬檢測機構，往往擁有相同的檢測設備、能力和相同的檢測空白區(qū)。

這種資源配置上的不科學，即使西部地區(qū)和廣大農(nóng)村的食品安全危機難以及時得到遏制，也容易造成各監(jiān)管部門之間的互不認可，各依本系統(tǒng)檢測結果開展執(zhí)法工作從而產(chǎn)生沖突，還造成了設備資源的浪費和資本的占用。《十二五規(guī)劃》提出“加快消除制約城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的體制性障礙，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務、社會管理一體化”，有利于解決食品安全危機預防和處理機制上的城鄉(xiāng)差異問題；提出“適應城市群發(fā)展需要，以軌道交通和高速公路為骨干，以國省干線公路為補充，推進城市群內(nèi)多層次城際快速交通網(wǎng)絡建設”則有利于較大區(qū)域內(nèi)的食品安全技術機構溝通互補，從監(jiān)管部門的角度出發(fā)，還可以“充分發(fā)揮科研院所、大專院校、大型企業(yè)的技術設備和專業(yè)性優(yōu)勢，采用聯(lián)合、租用等方式方法開展檢驗業(yè)務”[2]；另一方面，民間資本的經(jīng)營不受行政任務局限，更注重市場需求，更能發(fā)現(xiàn)新的空白點，也有利于食品安全技術領域社會總體資源的優(yōu)化配置。因此，就總體上的發(fā)展趨勢而言，科學的布局、互通的資源應當是更加可及的目標。

四、危機處理中責任承擔方式的發(fā)展趨勢——明確化與獨立化

食品安全危機的事前預防與事后應對，都有技術機構的身影，但其與行政權之間的關系往往模糊復雜，難以厘清。以食品安全標準為例，標準規(guī)定的技術參數(shù)和指標，直接決定著何種質量等級的食品可以合法地進入消費領域，是一種非常重要的食品安全危機預防機制，《食品安全法》規(guī)定：“食品安全國家標準由國務院衛(wèi)生行政部門負責制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號”，“食品安全國家標準應當經(jīng)食品安全國家標準審評委員會審查通過。食品安全國家標準審評委員會由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家以及國務院有關部門的代表組成。制定食品安全國家標準，應當依據(jù)食品安全風險評估結果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果，并廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的意見”，將大量的行政部門、專業(yè)技術機構和人員、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者都納入進來，這一制度設計的初衷當然是想使標準更為全面、科學，但標準出現(xiàn)問題的時候，就出現(xiàn)了貝克所說的“有組織的不負責任”狀態(tài)。

要使各參與主體能夠真正重視食品安全危機的預防與應對，就必須有切實的責任確認機制和嚴格的責任追究機制。對技術機構與行政權的分工而言，就是要首先將各自的責任明確化，技術機構對自己出具的專業(yè)意見負責，清晰陳述在現(xiàn)有科技水平下何種風險是可避免的何種風險不可避免，出現(xiàn)風險的幾率多大，可能的有效預防與處理措施為何等等，這些陳述如果出現(xiàn)故意或重大過失程度上的錯誤，技術機構承擔責任；行政權則對自己的實際選擇和判斷負責，向公眾公開陳述在各技術機構、專家等提供的或同或異觀點之間、在可能的利弊之間自己做出了什么決定，做出該決定的理由有哪些，如這種選擇與判斷明顯偏離了普通共識，由行政權承擔責任。對技術機構自身而言，作為一個市場競爭主體，與其他生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)一樣，應當以有限責任、股份有限、合伙等各種組織形式，依照常規(guī)的公司法或企業(yè)法承擔獨立責任。

參考文獻：

[1]王希良，柳洲.科技中介機構“市場化”發(fā)展的需求與對策[J].科學管理研究，2011，（5）：47.

[2]鞠洪祥，李文曉.綜合性質檢機構發(fā)展思路探討[J].中國質量技術監(jiān)督，2011，（10）：56-57.

（責任編輯：范秀利）