社會中介組織在化解社會矛盾中的問題與對策分析

摘 要：我國正處在市場經濟迅速發展，社會結構深刻調整，新舊思想相互碰撞，利益主體需求日益多元化，政府社會管理事務不斷增多的轉型期，這一時期社會矛盾凸顯，嚴重影響了社會的穩定和諧。作為社會治理主體之一的社會中介組織在化解社會矛盾過程中發揮著不可替代的作用，但是由于其尚處在發展階段，暴露出的一系列問題影響了其作用的發揮。為提高社會中介化解社會矛盾的能力，應加強組織自身建設、優化外部環境，以及正確定位政府與社會中介組織的邊界。

關鍵詞：社會中介組織；化解社會矛盾；對策建議

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）15-0040-03

改革開放以來，政府在把財富蛋糕做大時卻忽略了分配蛋糕的公平性問題，由征地拆遷、房價高漲、失業低保等民生問題引起社會矛盾，群體性事件不斷上演。和諧社會絕不是一個沒有利益沖突和矛盾的社會，而是一個有能力解決和化解各種利益沖突和矛盾，并大體實現利益均衡的社會[1]。在我國社會矛盾化解中，政府仍然起到主體性化解作用，政府主要應用行政的、法律的手段，通過信訪、行政調解和司法調解等了解、預防、減少和化解社會矛盾，維護著社會的安定和諧。然而面對我國現階段社會矛盾的特殊情況，政府在處理過程中顯出一定的不足和不適應，如信訪中處理問題效率低下，責任不清，互相推諉；司法訴訟中訴訟費用昂貴、延續時間長、司法力量有限。

作為社會治理主體之一的社會中介組織整合反映民眾利益訴求，形成合理有序的利益表達機制，起到“上情下達、下情上報”的溝通協調作用，預防社會矛盾的發生；以其貼近群眾的優勢，緩解利益受損者情緒，培養公民互助、容忍的精神，使得矛盾得以緩解；提供專業的社會服務，完善社會保障體系，促進社會公平。由此，社會中介組織與政府形成聯動機制，相攜解決社會問題，維護社會穩定。

一、社會中介組織的現狀及不足

發達國家的經驗表明，社會中介組織功能越完善，市場經濟越發達，社會越和諧。我國現階段社會中介組織發展情況與改革開放初期相比，已形成了一定規模。由國家統計局提供的資料，我國社會組織從1988年的4446個發展到2009年的431069個，增長了98.97%，其中社會團體238747個，基金會1843個，民辦非企業單位190479個[2]。同時也由于我國社會中介組織尚處在發育階段，還存在著諸多問題，有組織自身發展不足的原因，也有外部環境不優的現狀，如果這些問題得不到解決，必將制約我國社會中介組織化解社會矛盾作用的發揮。

我國社會中介組織化程度都較低。首先，總量不足。雙重許可制度和非競爭性原則限制了社會中介組織的準入門檻，許多組織都是未經注冊的非法組織，而合法的組織從其組織成員數、活動范圍、經費支出等來看，也大多屬于小型民間組織，且大多數分布于東部沿海一帶和大中型城市中。據北京大學中國社會團體研究中心對北京、浙江兩地社團調查發現，1000名以下會員的小型社團占社團總數60%左右。其次，與其他國家相比，人均擁有量嚴重不足。有關統計表明，我國每萬人平均擁有民間組織數量為1.45個，而法國為110.45個，美國為51.79個，巴西為12.66個，印度為10.21個，埃及為2.44個，均高于我國[3]。第三，相對需要幫助的群體，組織數量是有限的。據調查，在48家利益代表類全國性社團中，有27家社團是為優勢群體服務的，有17家是為中間群體服務的，只有4家是為弱勢群體服務的[3]。由于社會中介組織的組織化程度較低，這就從源頭上制約了其化解矛盾作用的發揮，提供社會服務的水平下降，社會資源配置的公平性減弱，矛盾產生的可能性就增加。弱勢群體的利益得不到有序的表達，長此以往容易造成矛盾的積壓，而利益表達的個體化成本高、效果不理想，使矛盾處于潛伏期。此外，小型社會組織為了擴大自己的影響力容易采取一些不法措施獲取資源，反而制造了社會矛盾，使得社會中介組織的公信力急劇下降。

自身定位不準確是我國社會中介組織的一大弊端之一。目前我國大多數社會中介組織是由政府“脫鉤改制”而來的，部分組織仍沿用原有的結構、人員、管理方式，與政府有著千絲萬縷的關系。據調查統計，廣東省屬7201個社會中介組織中，政府創辦和隸屬政府部門的有3407個，占47.3%；事企業單位創辦和隸屬事企業單位的有1667個，占23.2%；民間創辦的有2127個，占29.5%[4]。也不乏有一些中介組織為了獲取生存資源，主動依附政府，處理事務時依靠政府權威，形成行業壟斷，擾亂市場經濟秩序，非但不能化解矛盾，反而是對矛盾的一種暫時性掩蓋。此外，民政部門和業務主管部門的“雙重管理”體制導致組織運作過程中受行政干涉過多，在化解社會矛盾過程中缺乏自主權。行政化色彩嚴重的中介組織一方面不能做好民眾的代言人，在參與政策過程中刻意迎合政策制定者的意見，另一方面不利于組織自身建設。組織人員把工作重心放在處理與政府的關系上，降低了社會中介組織的民間合法性，導致應該被服務的對象參加組織活動的積極性降低，遇到問題和矛盾時不考慮或拒絕組織的幫助，仍然把向政府或司法尋求幫助放在首位，中介組織就形同虛設，功能得不到應有的發揮。

在“中國社團面臨的主要問題”調查中，“資金缺乏”和“人才缺乏”分別排在第一和第三位。人才方面，據清華大學NGO研究中心的全國調查問卷顯示，我國社會中介組織成員的受教育程度普遍集中在高中至大學本科之間，總體水平高于其他行業，但是本科以上的高學歷成員較少，僅占2.07%。同時由于缺乏專業培訓和繼續教育，成員綜合素質和專業素質仍然不強。另外，由于社會中介組織成員沒有相應的社會保障和較好的福利待遇，很難留住高素質人才。資金不足是制約我國社會中介組織發展的另一大瓶頸，我國社會中介組織經費主要來源于業務服務收入、政府撥款、慈善收入三個方面，除智能水平較高、專業性較強的社會中介組織，大多數組織由于自身籌款能力不足，沒有足夠的活動經費來源。政府對社會中介組織的資金支持以撥款為主，而不是以項目經費的形式給予，使得社會中介組織缺乏競爭意識，而且政府的撥款也是有限的，這不是長久發展之計。再加上近年來的各種慈善丑聞，如四川渠縣“智障勞工”事件、郭美美事件等一次次刺激著公眾的神經，社會中介組織接受到的捐款也嚴重下滑。“財為庶政之母”，由于缺乏資金支持，社會中介組織化解矛盾也就顯得心有余而力不足。

組織內部管理制度缺失導致執業不規范。清華NGO的調查研究發現，雖然90.2%組織表示有成文的規章，但是同時也有一些組織反映不同的組織章程如出一轍，不能反映組織特色。另據調查，我國有近一半的社會中介組織尚缺乏正式的決策機構，而從有理事會等正式決策機構的決策人數來看，仍有近15%的中介組織理事會人數在5人以下。這就在制度上難以保證組織決策的民主化和科學化，難以預防腐敗行為的發生。此外，組織內部獎懲制度、激勵制度、財務管理制度等制度也不夠完善。制度的缺失直接導致了組織在執業過程中出現違法亂紀現象，進行非正當競爭，違背了為社會公眾服務的宗旨，引起強烈的民憤。內部治理不足的社會中介組織也容易被一些不法分子利用，炒作成社會熱點問題，把個別問題擴大化、刑事案件政治化，編造謠言、混淆是非，使社會矛盾擴大。由于社會中介組織自律性缺失和組織運作不穩定導致的化解社會矛盾能力的不足，使得社會中介組織在民眾中缺乏誠信，民眾不愿意也不敢把自身的需求和權利交付給他們。

二、加強社會中介組織建設，提升化解社會矛盾能力

社會溝通不暢、利益整合不利、社會信任缺乏等是社會矛盾產生的根源，而社會中介組織正好在這些方面能發揮著獨特的作用，能有效地防止社會矛盾擴大化。因此，為了其作用能有效發揮，一方面要求社會中介組織加強自身建設，另一方面要求政府努力培育和發展社會中介組織，同時還應正確處理好政府與社會中介組織的關系。

1.加強社會中介組織自身建設

高素質的人才和專業化的服務是社會中介組織執業水平和資信的保證。人才結構上應有領導型的高級人才，知識扎實的專業人才，服務意識強的自愿者。第一，組織成員的準入考核和定期考核相結合。對于加入社會中介組織的成員首先應進行一般的、共性的思想素質的考核，必須具有服務意識。對于那些對專業知識要求比較高的社會中介組織如會計事務所、質量檢驗認證局等應進行特定的知識考核和執業資格審查，以保證今后的服務質量。對于已加入社會中介組織的成員，組織則應進行定期考核，促使他們不斷學習專業知識，在優勝劣汰的競爭環境中更好地為社會服務。第二，內部人才培訓。社會中介組織應充分利用組織內部有經驗的人才和邀請通曉組織業務的專家，給組織成員進行專業的知識培訓，優化組織成員知識結構，提高業務能力。同時還應加強職業道德教育，端正組織成員的服務態度，提高組織成員的服務能力，以求組織整體素質的提高。這樣的組織能站在公正的立場，了解社會矛盾發生的前因后果，抓住引發矛盾的關鍵點，運用合理的方式為利益受損者爭取自身權利。因為具有完備的知識素養，他們也能較早地發現一些尚處在萌芽狀態的矛盾，加以開導疏通，抑制矛盾的爆發。

完善組織內部制度建設是組織可持續發展的必然要求。內部制度建設是組織獨立經營的前提條件，有利于社會中介組織在社會上樹立公開、公平、公正的形象。第一，健全日常管理制度。完整的日常管理制度可以使組織運行規范化、組織化、職業化，主要是指完善會員管理制度、人事管理制度、志愿者登記注冊制度、招聘工作人員制度等。第二，強化自律管理制度。組織自律管理的程度是該組織成熟程度的標志，自律管理程度越高，社會的公信力就越高。社會中介組織應明確服務標準、制定內部監督機制、建立問責制，嚴格按標準開展活動，保證服務質量。第三，建立財務管理制度。社會中介組織雖然不以營利為目的，但是在其運行過程必然需要一定的資金和費用，完善的財務管理制度有利于提高資金利用率，增加資金使用透明度，監督組織運作，贏取更多社會資金，促進實現組織目標。在制定財務管理制度時應形成預算管理、財務控制和財務評估體系，明確年經費開支規定及日常報銷審批權限、人員工資及福利管理、固定資產使用與管理、會計檔案管理等。除此之外，還應建立社會中介組織的績效評估、獎懲、信息公開、活動報案等制度，實現社會中介組織的可持續發展，使化解矛盾過程中有章可依，組織內部個別利用職權的個人也能得到相應的處置。

2.營造良好的外部環境

改善社會中介組織的收入結構，拓展資金來源渠道。首先，改善政府資金支持的方式。政府以項目資金的方式引導、扶持社會中介組織的發展，這樣既有效提高了組織在市場中的競爭力，又充分調動了社會中介組織的積極性，同時項目的出色完成還有助于提高組織在社會公眾的地位。其次，通過稅收優惠的政策鼓勵公民和企業向社會中介組織進行捐助，如美國政府通過允許捐款者在繳納所得稅時從應納稅所得額中扣除捐款的部分，以及對捐款免征財產稅和遺產稅等。此外，社會中介組織應提升自我服務能力，合法經營，增強社會公信力。通過自力更生來拓寬經費來源，但是這樣的收入應受到政府與社會的監督，以避免收入的不正當分配。另外，培養良好的志愿精神和公益理念從一定程度上也可以增加社會中介組織的收入，在社會風險或災難發生時，大家齊心協力共渡難關。有了充足資金的保證，社會中介組織在化解矛盾過程中就能不遺余力地發揮自己的力量，就能顧及到各個層面、復雜程度不一的社會矛盾，同時也避免了因組織腐敗而導致的公信度的下降。

政府為主，全社會共同參與監督社會中介組織的行為。《中共中央關于建立社會主義市場體制若干問題的決定》指出：“中介組織要依法通過資格認定，依據市場規則，建立自律性運行機制，承擔應有的法律責任和經濟責任，并接受政府有關部門的管理和監督。”要充分發揮社會中介組織化解社會矛盾的作用，對其行為進行規范管理和有效監督是必要的。否則，如果對社會中介組織管理失范，非但不能解決政府、企業、個人之間的各類矛盾，反而使社會矛盾激化。政府在了解社會中介組織發展規模、發展重點等情況下制定社會中介組織發展的總體規劃及政策。在逐步放松對社會中介組織的登記注冊時，應建立統一的執業資格審批制度，按職能分類設立審批機構。在政府內部設置專門的機構和人員負責對社會中介組織的監督檢查，逐步建立對社會中介組織的誠信評估與考核體系。在進行年檢的同時，應進行日常檢查、定期檢查和重點檢查，一旦發現不良或非法行為，應加大懲罰力度。此外，還應構建一個以政府為中心，社會中介組織的服務對象、大眾傳媒為輔的監督管理體系，形成齊抓共管的局面。

3.正確定位政府與社會中介組織的作用邊界

正確定位政府與社會中介組織的作用邊界，逐步實現“政社分開”。因此，在梳理兩者關系的基礎上，為達到政府輕裝上陣，社會中介組織重磅出擊的目的，政府應把不需要做或做不好的事讓位于社會中介，實現社會中介組織獨立經營、自我發展的目標。首先，理清兩者的關系。政府應認識到社會中介組織的地位，盡快實現從社會中介組織的興辦者到監督者的角色的轉換，使社會中介組織褪去“官辦”、“半官辦”色彩，除少數不得不由政府組建的社會中介組織除外，大多數應與政府脫鉤，實現政府與社會中介組織在利益關系和行政隸屬關系上的割斷，從而以便社會中介組織在市場經濟條件下充分發揮自己的職能。其次，界定兩者的職能。政府應進行的是宏觀調控，制定行業政策與發展方向，監督行業的行為；而社會中介組織則是進行微觀管理，為企業服務，進行行業規劃。只有界定好政府與社會中介組織的職能，社會中介組織才能充分融入到矛盾調節體系中，成為政府的好伙伴，民眾的好幫手。

創新“政府購買”模式，加強政府與社會中介組織的合作。“政府購買”作為政府與社會中介組織“伙伴關系”的體現已經被英國、加拿大、新加坡等諸多國家所實踐。政府購買就是政府提供資金、社會組織承包服務、合同關系實現特定公共服務目標的機制，其本質上是公共服務的契約化提供模式[5]。事實證明，政府在參與有些領域矛盾解決的過程中可能會產生投入與產出不成正比的效果，如企業員工與雇主之間的矛盾，政府直接的處理不僅解決不了糾紛，反而容易被部分群眾當做是“利益共同體”。因此，對于類似的社會矛盾政府可以通過向社會中介組織購買服務的方式，為公眾提供更具效率的公共服務，充分發揮了社會中介組織的功能，也保證了其內部事務的獨立運行。但是，這種購買服務并不是沒有條件的。一方面應保證購買程序的規范化，充分遵循市場規律，使各個社會中介組織能公平競爭；另一方面要了解服務對象的需求，選擇合適的組織去化解矛盾，從而更為高效、高質量地向社會提供社會穩定這一公共產品。

“小政府，大社會”的發展要求政府逐步放權，還權于民，也為社會中介組織的發展提供了一個契機。因此，在發揮政府化解社會矛盾的主體作用的基礎上，充分認識和完善社會中介組織的功能，是符合社會發展走向的，是社會中介組織社會管理職能的重要體現。

參考文獻:

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[2]國家統計局.中國統計年鑒(2010)[Z].北京:中國統計出版社，2010:905.

[3]王名，等.中國社團改革——從政府選擇到社會選擇[M].北京:社會科學出版社，2001：105，116.

[4]中國行政管理學會課題組.我國社會中介組織發展研究報告[R].中國行政管理，2005，(5):9.

[5]賈西津，等.中國政府購買公共服務研究終期報告[R].北京:2009：4.

（責任編輯：陳雅莉）