淺析我國公務員交流制度的建立與發展

一、我國公務員交流制度的歷史沿革

中國共產黨在長期的革命和社會主義建設中形成了獨具特色的干部培養交流機制，隨著公務員制度的建立和完善，通過探索、創新，適應中國國情的公務員交流制度逐步建立和形成。

（一）交流制度的建立

干部交流是我們黨和國家的一項優良傳統，也是干部管理工作的一項重要制度。早在1942年，當時的中央軍委發出《關于干部交流的建議》，根據鍛煉培養干部的需要，在軍隊內部實行有計劃的干部交流。解放戰爭后期，基于建立人民民主共和國的現實需要，干部交流不再局限于軍隊內部，開始注重軍隊系統干部與地方黨政干部之間的相互交流。

新中國成立后，黨和國家十分重視干部交流工作，社會主義干部交流制度建設如火如荼。1962年，黨中央作出《關于有計劃有步驟地交流各級黨政主要領導干部的規定》，對干部交流制度提出全面系統的要求，縣級以上的主要領導干部均要列入交流范圍之內，在五至十年內實現干部交流一次。自此，干部交流開始向規范化、制度化的方向發展。

改革開放以來，干部交流作為干部人事制度改革的一項重要內容，繼續得到積極推進并取得顯著成效。1980年民政部、政府機關人事局和中央組織部制定了《關于干部調配工作的暫行規定》，這是新中國成立后第一個比較系統的有關干部調配工作的規范性文件，是我國幾十年干部調配工作的經驗總結。［1］1990年，為完善交流制度，進一步推進干部制度改革，中央作出《關于實行黨和國家機關領導干部交流制度的決定》，《決定》下發后，干部交流呈現出新的發展勢頭，規模逐步擴大，范圍不斷拓展，制度日臻完善。

（二）公務員交流制度的探索

1993年，在國務院頒布實施的《國家公務員暫行條例》中公務員交流作為一項單項制度，納入公務員管理制度。其第十一章對公務員交流制度作出規定。《國家公務員暫行條例》規定第五十五條：“國家公務員實行交流制度。國家公務員可以在國家行政機關內部交流，也可以與其他機關以及企業、事業單位的工作人員進行交流。交流包括調任、轉任、輪換和掛職鍛煉。國家行政機關每年應當有一定比例的國家公務員進行交流?！钡谖迨鶙l：“各級國家行政機關接受調任、轉任和輪換的國家公務員，應當有相應的職位空缺?！钡谖迨邨l、五十八條、五十九條和第六十條分別對調任、轉任、輪換和掛職鍛煉作了規定。

《國家公務員暫行條例》發布實施以來的十多年，是我國建立和完善社會主義市場經濟體制、深化干部人事制度改革取得成效最大的時期，我國的經濟、政治、社會管理體制發生了巨大變化，人才為單位“所有”的舊制度被打破，個人“從一而終”的舊的擇業觀也發生了很大的變化，包括公務員在內的人才流動日益頻繁。期間，黨政領導干部交流的力度也明顯加大。黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，對進一步推進干部交流工作提出了明確的要求。黨的十五大把“推進交流”與“擴大民主、完善考核、加強監督”并列，作為深化干部人事制度改革的重要措施之一，黨政領導干部的交流成為干部人事制度改革的一項重要內容，也成為干部人事制度改革成果的一個亮點。為推進交流的規范化和制度化，中央組織部1999年下發的《黨政領導干部交流工作暫行規定》，對干部交流工作作出全面規定。2000年，中央印發《深化干部人事制度改革綱要》，提出“推進黨政領導干部交流工作”。在總結實踐經驗的基礎上，2002年經修訂后中共中央印發的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，作為黨內法規，明確規定領導干部要有計劃、有重點進行跨地區、跨部門交流。［2］

二、公務員交流制度的確立

2005年《中華人民共和國公務員法》頒布，在第十一章交流與回避中公務員交流制度被以法律形式固定下來?！吨腥A人民共和國公務員法》中關于交流的規定第六十三條：“國家實行公務員交流制度。公務員可以在公務員隊伍內部交流，也可以與國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉。”第六十四條：“國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員可以調入機關擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務。調任人選應當具備……，對調任人選進行嚴格考察，并按照管理權限審批，必要時可以對調任人選進行考試。”第六十五條：“公務員在不同職位之間轉任應當具備擬任職位所要求的資格條件，在規定的編制限額和職數內進行。對省部級正職以下的領導成員應當有計劃、有重點地實行跨地區、跨部門轉任。對擔任機關內設機構領導職務和工作性質特殊的非領導職務的公務員，應當有計劃地在本機關內轉任。”第六十六條：“根據培養鍛煉公務員的需要，可以選派公務員到下級機關或者上級機關、其他地區機關以及國有企業事業單位掛職鍛煉。公務員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關的人事關系?！钡诹邨l：“公務員應當服從機關的交流決定。公務員本人申請交流的，按照管理權限審批。”

繼《中華人民共和國公務員法》頒布實施之后，為拓寬選人渠道，優化公務員隊伍結構，規范公務員調任工作，根據公務員法和有關法律、法規，中共中央組織部于2008年2月29日頒布實施《公務員調任規定（試行）》，該規定共計五章二十二條，分別從總則、調任資格條件、調任程序、紀律與監督、附則五個部分對公務員調任加以規定。規定了調任必須在規定的編制限額和職數內進行，并有相應的職位空缺；調入中央機關、省級機關任職的，應當具有大學本科以上文化程度；調入市（地）級以下機關任職的，應當具有大學?？埔陨衔幕潭鹊取?/p>

黨的十七大以來，全國干部交流力度不斷加大，在促進區域協調發展、培養和鍛煉干部、保持干部隊伍朝氣和活力、防范用人不正之風等方面發揮了重要作用。2007年、2008年，全國黨政機關干部交流人數達63.3萬人。截至2009年12月底，中央管理的干部實行交流任職的共307人次。其中中央、國家機關之間交流107人次，中央、國家機關交流到地方40人次；地方之間交流53人次，地方交流到中央、國家機關66人次，企業之間交流20人次。到2010年3月，有8個省區市紀委書記、12個省區組織部長進行了調整，全部由交流干部擔任；31個省區市黨委書記中有28人是交流干部，占90.3％；除5個民族自治區外，26個省市政府正職中有20人是交流干部，占76.9％；紀委書記中有19人是交流干部，占61.2％；組織部長中有24人是交流干部，占77.4％。各地各部門把縣級以上地方黨委、政府領導成員，紀委、人民法院、人民檢察院和黨委、政府部分工作部門的正職領導成員，以及在同一職位任職時間較長的領導干部作為交流的重點對象。對新提拔的地方紀檢機關（監察部門）、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門的正職領導成員實行異地任職。2008年省級人大、政府、政協換屆時，集中交流了法檢“兩長”26人，是歷次換屆交流法檢“兩長”最多的一次。與此同時，各地各部門采取多種方式，積極推進上下級機關干部交流：注重把缺乏艱苦環境鍛煉的優秀中青年干部交流到條件艱苦、工作困難地方或急難險重任務中經受考驗；把缺乏基層領導工作經歷的機關干部，交流到基層和生產一線培養鍛煉；根據交流的去向和本人的條件，分別實行提拔交流和平級交流，干部交流激勵機制進一步建立健全。

各地各部門深入貫徹黨的十七大精神，以改革創新精神不斷推進干部交流工作，積累了豐富的經驗。（一）要把干部交流納入干部人事制度改革的總體部署來通盤考慮。（二）要樹立從基層培養、人才在一線成長的用人導向。（三）要重點抓好權力部門和關鍵崗位領導干部的交流。特別是黨政領導班子主要負責人，紀檢監察、組織人事、公安、檢察、審判機關主要負責人，負責資金、項目審批的重點部門、重點崗位干部的交流。（四）要有計劃、有步驟地適時適度交流，實現領導班子動態穩定和結構優化。（五）要打破身份界限的限制。解決從基層和生產一線向各級黨政領導機關交流難的問題，為黨政人才、企業經營管理人才、專業技術人才三支隊伍之間和部分條塊之間的干部交流開辟通道，利于干部開闊眼界、創新思維，利于區域、單位、部門之間的優勢互補。［3］

三、公務員交流制度的新亮點——公開遴選制度

近年來，隨著公務員考錄制度的強化，通過堅持凡進必考，優化了黨政機關公務員隊伍的學歷結構、知識結構和年齡結構。但也出現了公務員隊伍來源比較單一、經歷比較簡單、“三門”干部增多，具有基層工作經歷的公務員比例減少等新的結構性矛盾。如果這種情況長期發展下去，就會造成公務員隊伍來源結構的根本性缺陷，加大領導機關脫離基層、脫離群眾、脫離實際的危險。調整優化黨政機關公務員隊伍的來源結構、經歷結構成為迫切的政治任務，干部交流制度的繼續創新成為時代新主題。

黨的十七大和十七屆四中全會明確提出，要注重從基層和生產一線選拔干部，大量選拔經過艱苦復雜環境磨練、重大斗爭考驗、實踐證明優秀、有培養前途的年輕干部，充實各級黨政領導機關，強調要建立來自基層和生產一線黨政領導干部培養的選拔鏈?！?010-2020深化干部人事制度改革規劃綱要》要求，各地區、各部門要結合實際，制定具體辦法，對培養鍛煉性交流、回避性交流、任職期滿交流，逐步規范化和制度化。對一些重要崗位的領導干部，實行跨地區、跨部門交流。把干部交流同培養使用結合起來，形成正確的政策導向，引導干部向艱苦地區和艱苦崗位交流。妥善解決干部交流工作中的各種實際問題，完善配套政策。嚴肅干部交流工作紀律。制定和實施與西部大開發相配套的干部交流規劃，有計劃地選派西部地區的干部到中央、國家機關和東部經濟發達地區掛職鍛煉。2009年中組部出臺《關于注重從基層和生產一線選拔黨政領導機關干部的意見》，提出上級黨政機關要有計劃地從下級機關公開遴選優秀公務員。公開遴選是上級黨政機關面向下級機關選拔優秀公務員的一種重要方式。中組部部長李源潮在公務員法實施五周年座談會上提出，要“完善從下級機關公開遴選領導機關公務員制度，建立領導機關和下級機關公務員雙向交流任職制度，促進領導機關公務員來源結構和經歷結構的優化”。這一系列要求為以公開遴選工作為代表的干部交流工作的開展指明了方向。

2010年初召開的全國行政機關公務員管理工作會議提出，要積極推進公開遴選工作，切實把那些政治素質好、工作實績突出、具有豐富基層工作經驗、與人民群眾關系密切、群眾公認的基層優秀公務員選拔到上級黨政機關。會議認為，作為來自基層一線公務員培養選拔鏈中重要的一環，彰顯“注重基層實踐經驗”的公開遴選制度，打開了基層公務員向上流動的通道，給那些長期工作在基層、安心做事的公務員提供了更為廣闊的舞臺，激發了他們工作的積極性和創造性，有利于培養復合型人才，有利于優化公務員隊伍來源結構和經歷結構。順著會議精神的指引，公開遴選漸漸成為2010年度公務員管理工作中的一大亮點。

3月，寧夏回族自治區出臺《寧夏回族自治區公開遴選辦法（試行）》，規定除部分特殊職位外，自治區機關補充正科級以下（含正科級）職務層次、地級市機關補充主任科員以下（含主任科員）非領導職務層次公務員，一般都應采取從下級機關公開遴選的辦法考選。2010年4月，重慶市啟動市級機關公開遴選公務員試點工作。2010年5月，北京市首次面向區縣公開遴選公務員。2010年6月，青海省印發《省、州（市、地）黨政機關公開遴選公務員辦法（試行）》，規定從2010年起，省、州（市、地）兩級采取公開遴選的方式補充主任科員以下公務員，不再公開考錄。

隨著地方試點逐漸取得不俗的成效，國家公務員局開始在更高的層次對“公開遴選”試點工作發力。2010年8月，國家公務員局進行中央國家行政機關公開遴選試點。其宗旨直指貫徹落實《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》、《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》和《關于注重從基層和生產一線選拔黨政領導機關干部的意見》（中組發〔2009〕2號）精神，探索建立來自基層和生產一線公務員選拔培養鏈，進一步優化中央國家行政機關公務員隊伍來源結構和經歷結構，推進公務員轉任工作，加強公務員隊伍建設，國家公務員局決定在中央國家行政機關開展公開遴選試點工作，從省級以下機關遴選優秀公務員到中央國家行政機關工作。外交部、教育部、農業部、文化部、人口計生委、安全監管總局、法制辦、測繪局、民航局、郵政局、食品藥品監督管理局等11個部門參加，共拿出30個職位面向省級以下機關公開遴選，2000余人通過資格審查，參加考試。選拔基層公務員到中央部委任職，打通了公務員在各層級機關之間交流的渠道，使公務員轉任制度更具規范性和科學性，公務員管理制度更顯活力。公開遴選試點工作從中央到地方全面鋪開。

實行黨政領導干部交流，是加強干部管理的重要措施，也是深化干部人事制度改革的一項重要內容。我國的公務員交流取得了長足的發展，成績喜人。隨著公務員交流的深入，機關之間、機關與國有企事業單位直接實現了人才互通有無，能夠及時進行人才補缺，從而完成工作需要；交流促進了機關人才資源的優化配置，暢通了上下層級公務員的流通渠道，極大地調動和鼓舞了公務員的工作積極性；緩解了區域經濟發展不平衡的現狀，加強了經濟相對發達地區與欠發達地區密切聯系，使發達地區干部的新觀念、新思路、新經驗和欠發達地區干部踏實苦干的好作風形成優勢互補，促進了區域經濟的共同發展；使公務員的綜合能力和素質得到普遍提高，加強了公務員隊伍的建設，提升了公務員隊伍的戰斗力和凝聚力；同時，對于克服官僚主義，防止隊伍腐化，完善監督，加強廉政建設效果顯著。交流制度的不斷完善也體現了以人為本，建設和諧社會的根本理念，解決了公務員的實際生活困難，團結和穩定了公務員隊伍。重視、關懷、愛護交流干部，妥善解決交流干部的住房、配偶及子女隨調隨遷等問題，有效地調動了交流干部干事創業的熱情，體現出國家對公務員隊伍的人文關懷。［4］

注釋：

［1］方世榮，石佑啟，徐銀華，楊勇萍．中國公務員法通論［M］．武漢大學出版社，2009年：第230－231頁。

［2］林弋．公務員法立法研究［M］．中國人事出版社、黨建讀物出版社，2006年：第295－297頁。

［3］譚浩，李亞杰，董宏君．新華社，北京2010年3月16日。

［4］方世榮，石佑啟，徐銀華，楊勇萍．中國公務員法通論[M]．武漢大學出版社，2009年：第244－245頁。

參考文獻：

［1］《中華人民共和國公務員法注釋與配套》［M］．中國法制出版社2011年版。

［2］楊士秋，王京清．公務員法配套政策法規文件匯編［M］．黨建讀物出版社、中國人事出版社2009年版。

［3］方世榮，石佑啟，徐銀華，楊勇萍．中國公務員法通論[M]．武漢大學出版社，2009年。

［4］林弋．公務員法立法研究［M］．中國人事出版社、黨建讀物出版社，2006年。

（作者單位：中國人事科學研究院公務員管理研究室）