國(guó)際金融危機(jī)—?dú)W洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對(duì)就業(yè)和社會(huì)保障工作的影響綜述（下）

（接上期）

（三）歐債危機(jī)對(duì)社會(huì)保障的影響

應(yīng)該說(shuō)，此次歐債危機(jī)對(duì)社會(huì)保障產(chǎn)生的影響是深刻的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的，一是歐洲國(guó)家老百姓長(zhǎng)期以來(lái)享受慣了的高福利已成明日黃花，二是財(cái)政難以再承受高福利負(fù)擔(dān)。具體影響綜述如下：

首先，是緊縮財(cái)政，過(guò)緊日子。

此次歐洲債務(wù)危機(jī)再一次將歐洲國(guó)家福利制度改革日程擺在各國(guó)面前，即應(yīng)對(duì)老齡危機(jī)，改革社保制度，挽救福利國(guó)家，走出債務(wù)危機(jī)。事實(shí)上，在以往幾十年里，世界各國(guó)為應(yīng)對(duì)老齡危機(jī)和改革福利制度已經(jīng)做出了極大努力，幾乎所有國(guó)家都未能置身于外，他們克服來(lái)自國(guó)內(nèi)的種種社會(huì)阻力，甚至有些國(guó)家付出了沉重代價(jià)。2009年以來(lái)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，更使一些相關(guān)國(guó)家在內(nèi)外壓力下不得不深化福利制度改革，以換取援助，挽救國(guó)家。但是，改革就要有成本，就要勒緊腰帶，節(jié)衣縮食，而這又引起了老百姓的不滿，因?yàn)椋麄円蚜?xí)慣了悠哉游哉的生活。

歐盟委員會(huì)警告說(shuō)，如果不采取堅(jiān)決的政策措施，今后十年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度會(huì)放慢至1.5%，要比2001—2010年平均增速1.8%低0.3個(gè)百分點(diǎn)。歐元區(qū)國(guó)家今后十年平均增速預(yù)計(jì)為1.25%，也低于2001—2010年的1.6%。歐盟要求各成員國(guó)努力消除提前退休現(xiàn)象并提高退休年齡。2008年歐盟國(guó)家實(shí)際平均退休年齡為61.4歲，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也是歐盟面臨的熱點(diǎn)問(wèn)題。據(jù)歐盟調(diào)查報(bào)告顯示，2010年歐盟成員國(guó)負(fù)債平均水平相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的79%，而2007年負(fù)債水平為20%。按照歐盟條約規(guī)定，各成員國(guó)赤字水平不得超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，政府負(fù)債水平不得超過(guò)60%。

其次，動(dòng)用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金彌補(bǔ)財(cái)政虧空。

受債務(wù)危機(jī)影響，為解決迫在眉睫的財(cái)政危機(jī)，歐洲多個(gè)國(guó)家“瞄上”了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，有的動(dòng)用甚至挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金彌補(bǔ)日益惡化的財(cái)政赤字。

愛(ài)爾蘭政府在2009年從國(guó)家養(yǎng)老基金中動(dòng)用50億美元用于支持銀行業(yè)以及彌補(bǔ)財(cái)政赤字。波蘭政府計(jì)劃將私營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶資金的1/3用于公共養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付。法國(guó)預(yù)提2020—2040年養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)備金用于彌補(bǔ)2011—2024年養(yǎng)老金缺口。匈牙利規(guī)定，個(gè)人若不向政府繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)則視為放棄自己的公共養(yǎng)老金賬戶。保加利亞政府要求涉及300萬(wàn)人的私營(yíng)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)為國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)，但因工會(huì)抗議暫時(shí)擱置。

葡萄牙社會(huì)保障基金近來(lái)持續(xù)出售海外金融資產(chǎn)，用以購(gòu)買拍賣中的國(guó)家債券。由于被視為國(guó)債主要購(gòu)買者的葡萄牙各大銀行聲稱要停止購(gòu)買政府債務(wù)，葡萄牙債務(wù)管理局（IGCP）計(jì)劃拍賣10億歐元債券，并動(dòng)用社會(huì)保障金融穩(wěn)定基金（FEFSS）來(lái)購(gòu)買國(guó)庫(kù)券。社會(huì)保障金融穩(wěn)定基金約92億歐元，用于彌補(bǔ)政府養(yǎng)老基金赤字，具有應(yīng)急功能。用其購(gòu)買國(guó)家債券，表明即使面臨銀行的壓力，政府仍可能有很多回旋余地。經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金購(gòu)買主權(quán)債券屬正常現(xiàn)象，但須遵守所購(gòu)買債券的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)規(guī)定，應(yīng)購(gòu)買多家發(fā)行機(jī)構(gòu)和多種期限的債券以減少風(fēng)險(xiǎn)。但是專家警告說(shuō)，在目前債務(wù)危機(jī)情況下，社會(huì)保障金融穩(wěn)定基金出售資產(chǎn)購(gòu)買國(guó)家債券，必然會(huì)引起各方憂慮。因?yàn)殡m然養(yǎng)老保險(xiǎn)基金屬于國(guó)家管理范圍，但設(shè)立該基金的宗旨是為養(yǎng)老金繳費(fèi)人員能夠更好地生活，而不是幫助政府完成融資任務(wù)。有媒體指出，動(dòng)用養(yǎng)老基金解燃眉之急后，葡萄牙可能會(huì)失去對(duì)養(yǎng)老基金的約束能力，這與希臘動(dòng)用養(yǎng)老基金之后的情況比較相似。用基金購(gòu)買政府債券，可能會(huì)造成政府喪失保管養(yǎng)老基金的正當(dāng)理由。

最后，改革社會(huì)保障福利制度，提高退休年齡。

在歐洲國(guó)家，大部分養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃由國(guó)家進(jìn)行管理。為應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)，歐洲各國(guó)政府紛紛對(duì)退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，尋求養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來(lái)源多渠道。各國(guó)在改革社會(huì)福利制度方面，重點(diǎn)是在支出較大的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革等領(lǐng)域，而且各國(guó)所采取的辦法也各異，但總體上都是提高退休年齡、減少福利開(kāi)支項(xiàng)目、提高收費(fèi)項(xiàng)目（醫(yī)保）等。具體情況如下：

受削減財(cái)政支出的影響，法國(guó)從2011年1月1日起提高醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用個(gè)人自付比例。對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)診療費(fèi)與醫(yī)藥報(bào)銷費(fèi)進(jìn)行了調(diào)整，普通科（內(nèi)科）診療費(fèi)自付門檻提高到23歐元，“藍(lán)色標(biāo)簽”藥品，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)報(bào)銷比例由35%下調(diào)到30%。補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率從5.3%提高至8.5%。最低工資標(biāo)準(zhǔn)、低保補(bǔ)助等福利近乎停止增長(zhǎng)，多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策被取消。收入所得稅最高檔稅率將從40%提高到41%，其稅收增加部分將用于彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。

丹麥將對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革。丹麥財(cái)長(zhǎng)克勞斯·弗雷德里克森表示，若不對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，2015年后丹麥每年養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算赤字將達(dá)600億～700億丹麥克朗。到2020年領(lǐng)取退休金人口比例將高達(dá)21%，而目前為17%～18%。丹麥目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)每年管理成本為160億丹麥克朗（29億美元），如果再不進(jìn)行改革，丹麥將不得不削減“社會(huì)福利的核心內(nèi)容”。

西班牙政府經(jīng)過(guò)與主要工會(huì)組織長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的協(xié)商，就退休制度改革達(dá)成一致，決定把法定退休年齡由65歲推遲至67歲，以削減財(cái)政赤字。在工會(huì)組織爭(zhēng)取下，政府同意工齡滿38.5年的員工可以65歲退休并領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。勞工與移民部說(shuō)，退休制度改革方案定于2013年起開(kāi)始實(shí)行。

西班牙工業(yè)、旅游與商務(wù)部公布的數(shù)據(jù)顯示，西班牙養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2010年首次出現(xiàn)“收不抵支”現(xiàn)象。預(yù)計(jì)到2040—2050年，養(yǎng)老金支出比例將占公共總支出的14%，而2010年比例為9%。政府希望以退休制度改革顯示削減財(cái)政赤字的決心。

英國(guó)政府于2010年2月17日公布了該國(guó)60年來(lái)最大的福利制度改革方案，承諾幫助失業(yè)人員再就業(yè)，但同時(shí)警告失業(yè)人員如果不申請(qǐng)就業(yè)、拒絕政府介紹的就業(yè)機(jī)會(huì)、完全依賴救濟(jì)度日將面臨處罰。通過(guò)一系列改革措施，英國(guó)預(yù)計(jì)將在未來(lái)4年內(nèi)減少福利支出55億英鎊。根據(jù)改革方案，政府將把對(duì)個(gè)人和家庭的種類繁多的補(bǔ)助、津貼和救濟(jì)金整合起來(lái)，統(tǒng)一發(fā)放。如果失業(yè)人員不申請(qǐng)就業(yè)，無(wú)理由拒絕政府介紹的就業(yè)機(jī)會(huì)，3個(gè)月內(nèi)將不得領(lǐng)取救濟(jì)金，如果連續(xù)3次拒絕，3年內(nèi)取消領(lǐng)取救濟(jì)金資格。在英國(guó)，種類繁多的福利政策常常被申請(qǐng)者濫用，許多具備勞動(dòng)能力人員寧可選擇失業(yè)在家也不接受工作，原因是工作所得到的收入可能低于政府發(fā)放的失業(yè)救濟(jì)金水平。英國(guó)首相卡梅倫指出，問(wèn)題出自福利制度本身。在現(xiàn)行福利體系下形成了一種“福利文化”，放任甚至鼓勵(lì)一些人不負(fù)責(zé)任的行為。政府要通過(guò)此次福利改革改變這種文化，建立一種強(qiáng)調(diào)責(zé)任意識(shí)的新文化，希望人們認(rèn)真對(duì)待自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，主動(dòng)尋找工作，接受工作機(jī)會(huì)，建設(shè)一個(gè)更為強(qiáng)大、更有責(zé)任感的社會(huì)。一些工會(huì)組織對(duì)福利改革表示反對(duì)，認(rèn)為削減福利的同時(shí)逼迫貧困人員四處找工作只會(huì)使其處境更為艱難，政府應(yīng)該采取多種措施創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

英國(guó)政府原定自2010年4月6日開(kāi)始逐步提高女性退休年齡，在2020年提高至65歲，2026年提高至66歲。但是目前加快了改革進(jìn)程，男性和女性退休年齡將統(tǒng)一在2020年提高到66歲。這意味著50萬(wàn)女性將不得不比原方案多工作一年。其中有30萬(wàn)女性要多工作1.5年，1954年3月6日至4月5日間出生的女性則要多工作2年。英國(guó)就業(yè)和養(yǎng)老金部認(rèn)為，英國(guó)有1000萬(wàn)人可望活過(guò)百歲，現(xiàn)在享受全額退休金的退休人員將比以往多領(lǐng)取1.5萬(wàn)英鎊的養(yǎng)老金。因此，不應(yīng)該依據(jù)上個(gè)世紀(jì)初的退休年齡來(lái)確定國(guó)家養(yǎng)老金方案，在人均壽命延長(zhǎng)的情況下有必要推遲退休年齡。但目前領(lǐng)取國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃的最低領(lǐng)取年限為23年的政策規(guī)定未作調(diào)整。

這項(xiàng)最遲于2016年生效的成本節(jié)約計(jì)劃，自出臺(tái)后就引發(fā)熱議。養(yǎng)老金政策研究機(jī)構(gòu)最近表示，在2020年前將退休年齡統(tǒng)一提高至66歲的建議“事前磋商不足”。據(jù)獨(dú)立智庫(kù)披露，政府計(jì)劃通過(guò)將退休年齡提高到66歲每年可節(jié)約25億英鎊支出。但他們認(rèn)為這項(xiàng)動(dòng)議有失公平，并警告延遲工人申領(lǐng)退休金年齡女性受影響最大，尤其是大部分60歲前就已基本退出勞動(dòng)力市場(chǎng)和不易再就業(yè)的女性。因?yàn)槎鄶?shù)接近退休年齡的女性在60歲左右時(shí)已經(jīng)開(kāi)始缺乏經(jīng)濟(jì)活力。

葡萄牙政府面對(duì)公共債務(wù)占GDP 93%的困難局面，正在研究制定救市計(jì)劃，內(nèi)容包括減薪、提高退休年齡、削減社會(huì)福利、勞動(dòng)力市場(chǎng)改革及調(diào)整銀行資本金比例等。

葡萄牙政府希望尋求600億歐元至900億歐元的資金支持，相當(dāng)于本國(guó)GDP的50%，類似于愛(ài)爾蘭一攬子援助計(jì)劃。但與此前愛(ài)爾蘭援助計(jì)劃不同的是，葡萄牙本國(guó)缺乏有效的資金儲(chǔ)備，意味著900億歐元的救市資金將可能全部來(lái)自外部援助，即由歐洲金融穩(wěn)定機(jī)制基金（EFSM）、歐洲金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金（EFSF）和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）各分擔(dān)1/3。

法國(guó)勞工部長(zhǎng)澤維爾·貝特朗7月5日宣布，將對(duì)2003年制定的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行修訂。修訂內(nèi)容包括：1955年以后出生的領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的繳費(fèi)年限延長(zhǎng)至41.5年，到2018年，享受養(yǎng)老金的最低年齡，從目前的60歲逐步提高到62歲。

法國(guó)2003年修訂的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》規(guī)定，繳費(fèi)年限需根據(jù)預(yù)期壽命的變化情況進(jìn)行調(diào)整。2003年養(yǎng)老保險(xiǎn)立法時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)預(yù)期壽命按60歲退休進(jìn)行設(shè)計(jì)。現(xiàn)在60歲退休后平均存活時(shí)間達(dá)到24.5年，比4年前提高了近1年時(shí)間。但工會(huì)認(rèn)為，這項(xiàng)改革不公平，因?yàn)榉侨罩乒ぷ髡咭约熬蜆I(yè)時(shí)間較短的人員，很難達(dá)到調(diào)整后的繳費(fèi)時(shí)間要求。

意大利政府公布的以削減養(yǎng)老金為主要內(nèi)容的“2013年前平衡預(yù)算目標(biāo)方案”，比原計(jì)劃提前一年，受到了工會(huì)方面的強(qiáng)烈反對(duì)。意大利勞工聯(lián)盟9月6日發(fā)動(dòng)大罷工，包括米蘭、佛羅倫薩、熱那亞等大城市在內(nèi)的近百個(gè)城市的近百萬(wàn)工人參加。當(dāng)天全國(guó)各部門罷工參與率為58%，交通領(lǐng)域達(dá)70%。罷工導(dǎo)致各地海陸空交通陷入癱瘓。

意大利政府提出的455億歐元的財(cái)政緊縮法案，在養(yǎng)老金政策方面的調(diào)整包括提高私營(yíng)部門女性退休年齡，限制未達(dá)法定退休年齡的人員提前退休等。勞工聯(lián)盟表示，政府養(yǎng)老金政策調(diào)整完全是不公正和不負(fù)責(zé)任的。還認(rèn)為該法案第八條“允許企業(yè)可在無(wú)正當(dāng)理由情況下解雇工人”，是讓勞動(dòng)者和退休人員為財(cái)政危機(jī)買單。工會(huì)方面稱，意大利政府官僚機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，必須進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。勞工總聯(lián)盟要求政府修改法案條款，通過(guò)增收節(jié)支拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有必要進(jìn)行養(yǎng)老金改革。同時(shí)呼吁將所得稅稅率由12.5%提高至20%，并征收財(cái)產(chǎn)稅。

受財(cái)政緊縮政策困擾的希臘人將面臨新一輪的提高稅收和削減養(yǎng)老金措施的壓力，同時(shí)政府也承諾實(shí)施公務(wù)員臨時(shí)性工資改革，以維持政府機(jī)構(gòu)基本運(yùn)轉(zhuǎn)并舒緩全球市場(chǎng)的擔(dān)心。從登記失業(yè)率情況看，希臘已連續(xù)4年出現(xiàn)就業(yè)衰退，并且遠(yuǎn)落后于其在救助協(xié)議中承諾的財(cái)政減赤目標(biāo)。根據(jù)新宣布的政策方案，希臘退休人員每月養(yǎng)老金將被削減20%，平均為1636歐元。55歲以下提前退休人員的養(yǎng)老金將削減40%，降至1370歐元。年免稅額度將從今年的10908歐元降至6818歐元，同時(shí)受到減薪影響的公務(wù)員人數(shù)將從今年的2萬(wàn)人增至3 萬(wàn)人。政府同時(shí)承諾將開(kāi)放管制性行業(yè)，加快私有化步伐，讓民營(yíng)資本參與競(jìng)爭(zhēng)。

應(yīng)該說(shuō)，此次歐洲債務(wù)危機(jī)以財(cái)政瀕臨崩潰和國(guó)家?guī)捉飘a(chǎn)的重大教訓(xùn)，敲響了改革警鐘，拉開(kāi)了改革大幕，再次促進(jìn)掀起了新一輪改革高潮。從 2010年開(kāi)始，一些國(guó)家立法調(diào)整養(yǎng)老保障制度，甚至像法國(guó)等一些十幾年來(lái)改革受阻的國(guó)家也一舉成功通過(guò)立法。重要的是，債務(wù)危機(jī)為福利改革重新點(diǎn)燃了希望火炬，堅(jiān)定了改革決心，最終通過(guò)了一系列改革措施，而所有這些，在危機(jī)之前是不可想象的。

三、歐債危機(jī)對(duì)我國(guó)就業(yè)和社會(huì)保障領(lǐng)域的啟示

此次歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)和之前的美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)實(shí)際上都是財(cái)政或者金融危機(jī)，而不是社會(huì)保障負(fù)擔(dān)直接導(dǎo)致的危機(jī)，但社會(huì)福利制度承受的壓力最大，受影響也最深，因?yàn)槊看挝C(jī)之后，政府的財(cái)政赤字都會(huì)出現(xiàn)惡化。削減社會(huì)福利以減少財(cái)政負(fù)擔(dān)就成為危機(jī)國(guó)家和政府的首選。所以，我們要認(rèn)真考慮的，是如何在確保全民社會(huì)保障適度水平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)確保就業(yè)。

（一）科學(xué)確定社會(huì)保障水平和收入分配政策，避免重蹈西方國(guó)家高福利制度覆轍

歐盟一些國(guó)家，在此次金融危機(jī)—?dú)W債危機(jī)過(guò)程中不同程度地受到影響。作為這些國(guó)家曾經(jīng)引以為傲的社會(huì)福利制度受到了嚴(yán)重的沖擊，在財(cái)政吃緊和債務(wù)纏身的情況下，全球養(yǎng)老保險(xiǎn)資產(chǎn)損失數(shù)萬(wàn)億美元，歐盟有關(guān)各國(guó)都不能獨(dú)善其身，社會(huì)福利水平也有所下降，這又會(huì)引起社會(huì)動(dòng)蕩。希臘即是典型的例子。除了金融危機(jī)的外部因素外，這些福利國(guó)家的高水平社會(huì)保障待遇拖了國(guó)家建設(shè)的后腿，剛性的福利待遇動(dòng)不得，否則就引起社會(huì)動(dòng)蕩。因此。我國(guó)的“廣覆蓋、保基本”原則要堅(jiān)持下去，并隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步適當(dāng)調(diào)整，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保障政策戰(zhàn)略性研究

歐債危機(jī)提醒我們，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保障政策戰(zhàn)略性研究，逐步和穩(wěn)妥地解決退休待遇和享受養(yǎng)老金年齡問(wèn)題。

退休年齡問(wèn)題確實(shí)在客觀上和心理上會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生一定的影響，不同的群體有各自的訴求，因此要在充分聽(tīng)取社會(huì)各階層意見(jiàn)和深入、科學(xué)的研究基礎(chǔ)上，選擇合理和廣大勞動(dòng)者接受的政策。同時(shí)，開(kāi)展宣傳引導(dǎo)，取得共識(shí)。在具體操作上，采取逐步和穩(wěn)妥的方針。

（三）調(diào)整結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大就業(yè)

要避免危機(jī)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不但要通過(guò)政府的刺激政策和培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)恢復(fù)供需平衡，還需要通過(guò)一系列積極的調(diào)整和改革，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，使收入分配趨于合理。要做到這一點(diǎn)，就必須實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。在這方面，國(guó)外已經(jīng)開(kāi)始嘗試，如大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)崗位以及改革社會(huì)福利制度，讓失業(yè)救助體系關(guān)注的是失業(yè)人員的再就業(yè)，既增加雇主用工的靈活性，又向勞動(dòng)者提供一定保障和相關(guān)培訓(xùn)，讓他們?yōu)樵倬蜆I(yè)作好準(zhǔn)備，而不是僅僅提供生活保障。美國(guó)施行的醫(yī)保改革和金融監(jiān)管改革方案也表明，其也在推進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，雖然其過(guò)程很艱難。

（作者系國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部留學(xué)人員和專家服務(wù)中心副主任）