關于普惠性幼兒園建設的幾點思考

聚焦普惠性

策劃人語：

“國十條”中明確指出：發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性。在具體措施上，提出要擴大學前教育資源，建設數量充足、條件達標、收費合理、面向區域內所有適齡兒童的普惠性幼兒園。安徽省合肥市作為完善學前教育體制機制改革試點城市，在探索普惠性幼兒園建設方面進行了積極的探索，提出了切實的舉措。本期策劃，聚焦一年以來合肥市普惠性幼兒園建設的行動步伐。

“入園難”與“入園貴”是近年來引起社會各界熱議的一個問題。為更好地解決這一社會熱點和難點問題，國家相繼出臺了一系列促進學前教育事業發展的政策和措施。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）（以下簡稱“國十條”）對我國學前教育事業的未來發展做出了明確定位，突出強調了學前教育的普惠性，將其作為解決“入園難”和“入園貴”問題的基本思路，而大力發展普惠性幼兒園，則成為解決“入園難”和“入園貴”問題的關鍵。

那么，我們應該如何正確理解學前教育的普惠性呢？在現代漢語中，“普”字具有“普遍”、“全面”、“存在的面很廣泛”等含義；“惠”字具有“好處”、“恩惠”等含義。“普惠”則含有讓“存在的面很廣泛”的絕大多數人普遍得到好處的意思。從“普惠”這個詞的字面意思出發，我們很容易理解學前教育“普惠性”的內涵。換言之，具有“普惠性”的學前教育應該能夠讓“存在的面很廣泛”的絕大多數幼兒普遍從中獲益。

究其實質，對“普惠性”的強調正是我國學前教育事業回歸其“公益性”性質與功能的一種具體體現。在社會學的語境中，所謂“公益”是指“不特定的多數人的利益”。[1]從這個意義上說，具有“公益性”性質與功能的學前教育就不能僅僅為少數人享有和獲益，而應該為不特定的多數人普遍享有和從中獲益。毋庸置疑，“公益性”理應成為我國學前教育事業發展的題中應有之意！然而，近些年來，由于經濟體制改革、企業剝離社會功能、事業單位精簡機構以及學前教育實行市場化辦園體制帶來的消極影響，我國的學前教育事業已經偏離了其應有的公益性軌道，[2]學前教育的“公益性”性質與功能嚴重缺失，從而導致“入園難”與“入園貴”這一社會問題日益凸現，不但各類學前教育機構所能提供的絕對入園數額無法滿足人們的入園需求，而且質優價廉的學前教育資源更是十分稀缺，只有極少數的幼兒才能夠享有，而絕大多數的幼兒只能“望園興嘆”。可以說，學前教育“公益性”的缺失已經成為一個關系到民生、關系到社會公平和正義的重大問題。在這樣的社會背景下，《教育規劃綱要》和“國十條”突出強調了學前教育的“普惠性”，正是讓已經背離了“公益性”的學前教育事業重新回歸其正確軌道，重新彰顯學前教育“公益性”的體現。

學前教育的“公益性”必須要通過大力推進普惠性幼兒園的建設來加以落實。而普惠性幼兒園則應當達到“廣覆蓋、保基本、有質量”的要求，既要能夠滿足弱勢群體和低收入家庭子女的入園需求，讓他們能上得起幼兒園，又要能夠提供有質量的學前教育服務。綜觀《教育規劃綱要》和“國十條”頒布以來我國的學前教育發展狀況，筆者認為，大力推進普惠性幼兒園建設必須注意如下一些問題。

一、深化學前教育管理體制改革，明確政府在普惠性幼兒園建設上的主導地位，確保在建園經費上有持續而穩定的資金投入

在《教育規劃綱要》頒布以前，我國實行的學前教育管理體制是從20世紀80年代中期開始逐步建立起來的。毋庸諱言，這一學前教育管理體制存在著諸多不盡如人意的地方，例如，學前教育行政的管理職能窄化，協調統籌功能欠缺，管理范圍重微觀、輕宏觀，管理中出現越位、錯位和缺位等現象，該管的事情沒有管好，而不該管的事情卻又干涉過多，等等。尤其值得注意的是，長期以來，在這一學前教育管理體制中，各級政府對于學前教育的責任一直處于不明晰的狀態，各級政府并沒有明確自己對于舉辦學前教育的主導地位，對學前教育的財政投入嚴重不足，而極其有限的投入也僅僅被用于數量稀少的教育部門所辦幼兒園，其它大多數幼兒園的資金來源則要完全依靠家長付費。在這種管理體制下，學前教育的公益性和普惠性是根本無法得到保障的。因此，在大力推進普惠性幼兒園建設的過程中，必須不斷深化我國的學前教育管理體制改革，不論是中央政府，還是各級地方政府，都要擔負起其舉辦學前教育的相應責任，確保對普惠性幼兒園的建設有相應比例的資金投入。在這方面，中央政府已經做出了表率，從2010年開始，中央財政已經設立了專項經費，用以支持中西部農村地區、少數民族地區和邊疆地區來發展學前教育事業。各級地方政府也應不斷加大對學前教育的財政支持力度，積極推進普惠性公辦幼兒園的建設，確保在建園經費上有持續而穩定的資金投入，以保障弱勢群體和低收入家庭子女享受學前教育的權利。

二、制定合理的激勵政策，吸引其它社會資本投資普惠性幼兒園建設，加強對市場化辦園行為的規范和管理

必須明確的是，強調政府對學前教育的主導地位并不意味著政府對學前教育要完全大包大攬。在我國當前的社會經濟形勢下，完全由政府出資興辦學前教育既不現實，也無法滿足社會各階層對學前教育的多樣化需求。因此，一方面要強調政府舉辦學前教育的主導地位，另一方面也必須積極動員全社會力量加入到學前教育事業中來。對于普惠性幼兒園的建設，也應遵循這一原則。政府在大力推進普惠性公辦幼兒園建設的同時，必須通過合理的制度設計和政策激勵措施，吸引其它社會資本投資普惠性幼兒園的建設，尤其要激發各種類型的企業投資興辦普惠性幼兒園的積極性。[3]政府可以通過科學合理的政策激勵措施，鼓勵企業在解決本部門員工子女入園問題的基礎上，幫助政府解決貧困家庭子女的入園問題。對于企業這種承擔社會責任和熱心社會公益的行為，政府則應該給予表彰，并給予稅收優惠和財政補貼等政策獎勵，使得這類普惠性幼兒園在低收費的情況下仍然能夠正常運轉。同時，政府應制定相應的監督檢查措施，加強對這類享受政府優惠政策的幼兒園的審計和監管，確保資金投入能真正用于幼兒園建設和運營，確保廣大人民群眾能夠真正從中受益。此外，政府應加強對市場化辦園行為的規范和管理，嚴格執行幼兒園審批和年檢制度，不斷完善幼兒園的動態管理辦法，扼制幼兒園收費亂象頻發的態勢，讓幼兒園的收費價格能夠回歸到合理水平。總之，在普惠性幼兒園建設的過程中，要逐漸形成政府主導、全社會積極參與的局面。

三、統籌規劃，制定出科學合理的普惠性幼兒園建設時間表，防止“一哄而上”和“大躍進式”的幼兒園建設亂象發生

對于各級政府來說，必須有一個清醒的認識，那就是普惠性幼兒園的建設是一項長期的、復雜的社會系統工程，決不可能在短期內一蹴而就。“冰凍三尺非一日之寒”，“入園難”與“入園貴”是歷史積累和遺留的社會問題，并非一朝一夕所致，而解決這一問題的任務更非一朝一夕所能完成，盡管這一問題迫在眉睫和亟待解決。縱觀當前各地普惠性幼兒園建設的狀況，有理由說，各級地方政府都不同程度地存在著急躁的心理。在新聞報道中，我們經常可以聽到某些地方對學前教育的投資動輒一年幾千萬，三年內新建普惠性幼兒園的數量動輒幾百所，改擴建普惠性幼兒園的數量動輒幾千所，等等。應當說，各級地方政府對學前教育和普惠性幼兒園的這種熱情是可嘉的，但這種熱情如果缺乏長遠規劃和統籌設計，其“熱度”是很難長久持續下去的，其結果很可能導致兩種情況發生：一種情況是，在短期內出現“大躍進式”的普惠性幼兒園建設高潮，“一哄而上”的亂象頻發，而爭時間、搶速度所新建的普惠性幼兒園很可能質量不達標，埋下安全隱患，師資隊伍和管理水平也無法得到保證；另一種情況是，僅僅著眼當前的短期投資必然使普惠性幼兒園缺乏長期持續發展的后勁，普惠性幼兒園的明天和未來難以得到根本保障。因此，在大力推進普惠性幼兒園建設，解決“入園難”與“入園貴”問題的當下，各級政府必須克服急功近利的心理，必須遵循學前教育事業發展的基本規律，從長計議，統籌規劃，系統設計，科學制定出本地區普惠性幼兒園建設的時間表，將普惠性幼兒園的建設作為一項長期的、系統的工程，不論是園舍的建設，還是師資隊伍建設和高素質管理者的培養，各個方面都要有計劃、有步驟地扎實穩步推進。

四、不僅要保證普惠性幼兒園絕對數量的增加，更要確保普惠性幼兒園建設布局的合理性和因地制宜的特色

在普惠性幼兒園建設的過程中，各級地方政府不僅要保證幼兒園絕對數量的增加，更要因地制宜，科學規劃，合理布局，力爭使普惠性幼兒園的建設做到類型齊全、結構合理，能夠與當地的社會經濟發展水平和人民群眾需求相適應。在普惠性幼兒園的類型上，既要有面向農村幼兒的幼兒園，也要有面向城市低收入家庭的幼兒園；既要有新建的幼兒園，也要有因地制宜改建、擴建的幼兒園；既要有政府投資的幼兒園，也要有其它社會力量投資的幼兒園；既要有大型的幼兒園，也要有中型和小型的幼兒園。這樣，普惠性幼兒園建設才能夠滿足人民群眾多樣化的學前教育需求。此外，各地政府應在對本地學前教育實際狀況充分調研的基礎上，因地制宜地制定出本地區的普惠性幼兒園建設規劃，有計劃、有步驟地加以落實，突出本地特色，并能夠與本地區的社會經濟發展水平相適應。簡言之，在普惠性幼兒園建設過程中，應將數量與類型、結構和特色等因素放在一起綜合考慮，因地制宜，切忌盲目照抄、照搬其它地區的經驗，從而使各地的普惠性幼兒園都能走上各自的良性發展軌道。

五、在加強普惠性幼兒園“硬件建設”的同時，更要加強師資和管理者素質等“軟件建設”，確保價廉與質優這兩種特質同時并存

眾所周知，學前教育事業是有其獨特發展規律的，這些規律是不以人的主觀意志為轉移的，任何違背這些規律的行為都是要付出沉重代價的！當前亟待解決的“入園難”與“入園貴”問題就是過去違背學前教育發展規律所付出的昂貴代價！綜觀《教育規劃綱要》和“國十條”頒布以來各級政府出臺的一系列政策和措施，諸如快速地新建、改建和擴建了一批普惠性幼兒園，為解決師資和管理者數量不足的問題，短期內大量招收應屆畢業生，將剩余的小學教師轉崗到幼兒園擔任教師，并突擊提拔了一大批教師充實到新建和改建幼兒園的領導崗位上，等等。應當說，這些政策與措施的出發點和愿望是好的，也在一定程度上緩解了普惠性幼兒園建設的燃眉之急。但是，我們也必須清醒地看到，上述政策與措施在執行的過程中出現了一些不容忽視的問題，如有些用小學校舍改建和擴建的幼兒園在園舍質量和教育教學條件上都不達標；由小學教師轉崗到幼兒園的部分教師難以適應幼兒園教育教學工作的需要；由教師崗位突擊提拔到幼兒園領導崗位的部分管理者難以勝任幼兒園的管理工作，等等。筆者認為，之所以會出現這些問題，就是因為各級政府在普惠性幼兒園建設的過程中，不經意間再次犯了與以前相類似的錯誤，那就是違背了學前教育事業發展的基本規律。幼兒園的園舍可以快速地建起來，而師資隊伍的建設卻絕不可能一蹴而就；突擊提拔園長的行政指令可以快速地落實執行，而優秀園長的培養卻絕不可能在一朝一夕間完成。有質量的學前教育是需要慢慢積累、長期積淀的！這是不以任何人的主觀意志為轉移的。因此，各地政府在加強普惠性幼兒園“硬件建設”的同時，更要做好“軟件建設”工作，加強幼兒教師的職前教育和職后培訓工作，切實為普惠性幼兒園培養出高水平的師資隊伍和優秀的園所管理者，確保價廉與質優這兩種特質在普惠性幼兒園中能夠同時并存。因為“廣覆蓋”、“保基本”和“有質量”這三個條件對于普惠性幼兒園建設來說都是缺一不可的，因為只有“有質量的學前教育才能促進幼兒的良好發展”。[4]

如何彰顯學前教育的“公益性”，如何讓更多的幼兒從普惠性幼兒園的建設中受益，這不僅僅是政府必須審慎思考的政策問題，更是關系到公平與正義的重大社會問題。“路漫漫，其修遠兮”，普惠性幼兒園的建設任重而道遠！

參考文獻：

[1]袁方.社會學百科辭典.北京：中國廣播電視出版社，1990：354

[2]馮曉霞.大力發展普惠性幼兒園是解決入園難入園貴的根本.學前教育研究，2010（5）：4—6

[3]王海英. “入園難”的原因和可能對策.幼兒教育（教育科學版），2011（9）：1—5

[4]劉占蘭.幼兒園的保教質量是入園率的意義前提.學前教育研究，2010（5）：9—10