保障房應該保什么?

根據“十二五”規劃，全國規劃建設保障性住房和棚戶區改造3600萬套，2011年已開工1000多萬套，2012年計劃開工700萬套以上，基本建成500萬套，作為實現政府對居民基本住房權利保障義務的重要手段，保障房建設已進入快速發展的時代。但由于我國住房制度仍處于改革的過程中，保障性住房政策有些問題仍需探討。

保障過度VS保障不足

目前我國城鎮保障性安居工程分為九類，其中城鎮保障性安居工程有四類：廉租住房、公共租賃住房、經濟適用房、限價商品房，此外，還有林區棚戶區改造、墾區危舊房改造、煤礦棚戶區改造、城市棚戶區改造、國有工礦棚戶區改造五類棚戶區改造工程。

廉租房作為面向低收入階層的重要救濟手段，目前已起到了較好的保障作用。而公租房由于多數城市租金都按照準市場租金定價（如上海確定的公租房租金“略低于市場價格”的原則），因此公租房的租金并不低廉，且部分公租房位置偏遠，配套設施無法保障，以上因素共同造成了公租房乏人問津的局面。

經濟適用房作為保障房的另一個重要組成部分，其除了滿足居民的基本住房權利外，還為幫扶對象得到了資產增值的機會。經濟適用房甚至超出了社會保障的范疇，尤其在上市之后的利益調節機制尚不完善的情況下，經濟適用房已成為了權力尋租分配不公的重災區，很多人將其作為投資套利的工具。目前社會上“開著寶馬買經適房”、“國企的新福利分房”等現象屢見不鮮。而限價商品房準入標準更寬，且更具有資產增值的屬性，因此其超出社會保障范疇就會更多。

筆者認為，棚戶區改造應是城市發展的自然產物，動遷后往往采用貨幣安置或實物回遷安置，其可稱為動遷戶與政府或開發商間的交易，雖與滿足低收入階層的基本住房權力有交集，但并不重合。

比較下來，廉租房起到的作用最大，但其數量卻十分有限，如2011年開工的廉租房為150—160多萬套左右，只占到了保障房中16%左右的份額。目前多地政府已在思考經濟適用房為代表的過度保障和廉租房不足的現象，北京、上海等地正準備試行廉租房與公共租賃房并軌措施；江西也推出了經濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房“三房合一”的政策，由此看來強化使用權保障、弱化產權保障將是未來保障性住房的大勢所趨。

“補磚頭”VS“補人頭”

從目前我國保障性住房的政策現狀來看，我國主要采用“補磚頭”的形式，即主要面向住房供應方的補貼包括對低租金或低售價公共住房的建設和運行補貼以及向低收入家庭出租私有住房的供應補貼。從國際發展趨勢來看，多數發達國家的住房政策都經歷了由住房供應方的補貼（“補磚頭”）向住房需求方補貼（“補人頭”）轉變，其中住房需求補貼包括以現金方式支付給租房者的房租補貼和對于購買自有住房家庭的稅收減免。

“補磚頭”多適用于住房嚴重短缺時期且政府在生產環節直接干預住房市場的情況下運行，由于直接介入住房供給并投入財政補貼，因此“補磚頭”可以有效、直接地刺激和控制住房生產，可在相對較短的時間內提供較多的住房。比如政府直接建造大量住房以供住房困難戶、低收入戶居住（英國、新加坡等都采用過這種手段）。除此之外，政府也可以向房地產企業或非營利組織（比如工會）提供財政補貼或政策支持，同時對建成住房的出租出售作出限制（二戰后的西德、法國、荷蘭等國家曾采用此種做法）。

“補人頭”多適用于全國性住房短缺得到緩解以至消失，住房供求總量基本平衡，甚至供大于求的時期，政府向住房需求者提供財政補貼可避免直接對住房市場進行干預，不會給市場運行帶來障礙；其次，作為收入再分配的一種形式，“補人頭”也可使國民平等的住房權利得到較為公正的實現；再次，對不同收入者區別對待，更能體現傾斜政策.并能適當減少財政支出。最后，“補人頭”不僅可通過免稅減稅來補貼購買自住住房者，而且還可以通過現金補貼的方式補貼租房者。

為了能夠充分發揮政府的資源優勢，在較短的時間內緩解住房短缺及房價高漲的狀況，“補磚頭”政策似乎更加適合。而隨著供求總量的基本平衡，保障房政策應逐步向“補人頭”轉變，同時我們也應正視國內房地產市場在地域發展上的不均衡性，在條件適合的區域優先向“補人頭”轉變，以提高存量住房的使用率，減少社會資源的重復投入，同時避免對房地產市場的直接干預，以實現市場機制與政府干預的有效結合。

全能政府VS有限責任

在計劃經濟時代，政府過分強調對公共服務的責任，試圖把自己變成無所不包的“全能政府”。但任何政府都會受其財力限制，沒有哪個國家的政府可以無所不包。同樣若想使住房保障體制具有可持續性，就必須考慮政府的財政支付能力能否提供足夠的支持。不同住房保障模式所采取的不同措施只有在財政支付能力的可承受范圍之內實施，只有這樣才能保證住房保障體制能夠長期穩定地持續運行。由此看來，財政支付能力是保持住房保障體制運行可持續性的基礎性因素，它甚至決定了住房保障體制運行的效果。

2012年初，在全國住房保障工作會上，住房和城鄉建設部代表國務院保障性安居工程協調小組與各地簽訂了2012年保障性安居工程建設目標責任書，保障房建設任務將由此正式分解到全國各地。同時據媒體報道，加上2011年及以前遺留保障房項目，2012年保障房整體在建規模將達到約1800萬套，總體保障房資金壓力可能會達到1.8萬至2萬億元之間。這部分資金將由中央政府、地方政府和市場共同承擔。而由于稅制的影響，近幾年多數地方政府的發展主要依靠“土地財政”，而房地產市場的疲軟，也將使得地方政府很可能陷入無錢可建的困境，再加上面對“軍令狀”的壓力，地方政府就難免不會再出現“瘦身鋼筋”，“挖坑待建”及“掛羊頭賣狗肉”等現象。

綜上可得出，作為政府向居民提供的一種保持分配公平和社會穩定的公共產品，住房保障的性質應定位于保障居民住房的基本需求，而不是改善和提高居民的住房水平；而改善和提高居住水平也應通過市場來解決。一言以蔽之，保障過度和保障不足，住房保障更應該加強廉租房的建設，同時逐步向“補人頭”的方式轉變。

（作者為正略鈞策管理咨詢公司合伙人）