破除農民工市民化的權利障礙

2011年，中國的城鎮化率達到了51.27%，這意味著居住在城鎮的人口第一次超過了居住在農村的人口。但是，城鎮戶籍人口的比重卻只有35%左右。也就是說，按照半年以上常住人口的口徑被統計為城鎮人口的7億人中，大約2.2億人仍持有農村戶籍，這些人在很大程度上享受不到城鎮戶籍人口所能夠享受到的市民權利和公共服務。這說明，中國的城鎮化質量不高。因此，在未來的城鎮化發展戰略中必須著重提升城鎮化的質量，促進以農民工為主體的外來務工人員的市民化。筆者最近參加了有關部門就農民工市民化問題組織的專題調研，就此形成了一些初步的思考。

三個方面的權利缺失

農民工市民化的主要障礙來自三個方面的權利缺失。一是作為城鎮居民的權利缺失。農民工雖然在城鎮居住半年以上就被統計為城鎮人口，但是，在與城鄉二元戶籍制度相掛鉤的一系列制度安排的限制下，他們基本上享受不到參政權、社會保障權、子女受教育權等諸多市民所享有的權利。不僅城市戶籍人口沒有把農民工看作城市一員，大多數農民工也沒有對居住城市產生歸屬感。在沒有制度強制的條件下，城市政府也很難產生支付這種成本的意愿。

二是作為勞動者的權利缺失。過去，勞動力供大于求，企業經營者形成了盡可能利用事實勞動關系來實現勞動力成本最小化的行為模式，大部分農民工與雇主之間沒有建立穩定的勞動關系。因此，農民工在勞動報酬、勞動安全衛生保護、休息、社會保險和福利、接受職業技能培訓、提請勞動爭議處理等方面都處于不平等的境地，難以主張其正當權利，特別是難以形成穩定的職業發展預期，從而對其在城鎮定居形成重要障礙。

三是土地財產權利制度的缺失。由于在現行土地制度之下，農民不能自由處置其名下的宅基地、承包地，在城市落戶通常需要無償放棄宅基地和承包地，而這意味著一大塊利益的損失，使許多農民工對落戶城市敬而遠之。

以構建穩定的勞動關系推動農民工市民化

農民工市民化的前提是定居城市，定居的前提是有一份穩定的城市工作。但迄今為止，農民工的一個重要特征就是就業不穩定。在浙江的調研表明，新生代農民工平均每人每年換工作0.45次，很少有農民工能夠在同一企業工作兩年以上。特別是大量中小企業，與農民工簽訂正式用工合同的比例很低。大量報酬低廉、“招之即來揮之即去”的農民工的存在，構成了不穩定的勞動關系。

在當前勞動力供求關系已發生重大轉變、地區性和季節性招工難已經成為常態的大背景下，促進企業構建穩定的勞動關系一舉多得，不僅有利于農民工在城市定居從而實現市民化，也有利于企業員工素質的提升從而增強企業的競爭力，還有利于勞動者工資水平的提高從而改善收入分配狀況。具體做法，可從鼓勵農民工加入企業工會，在此基礎上引進工資集體談判制度和第三方協調機制等方面著手實施。

需要農村土地產權制度的配套改革

在調研中得到進一步佐證的一個事實是，農民的宅基地、承包地的土地財產權利制度的缺失，構成了阻礙農民工在城市定居的一個重要因素。其結果造成這部分人在城市和農村兩棲占地以及大量農村土地的閑置，加劇了土地資源的緊張狀況。應對農村土地產權制度實施改革，形成產權清晰、權利平等、成果共享的城鄉一體化新格局。通過對農村承包地、宅基地、山地、草場等資源的確權、登記和頒證，賦予農民土地等所有資源完整的、有法律保障的使用權、收益權和轉讓權。

可考慮對現行生育政策進行調整

調研中還了解到，許多農民工不愿意在城市落戶的重要原因之一是城鄉有別的現行計劃生育政策。中國的總和生育率近年來已經降到了超低水平，已經有不少學者大力呼吁調整現行計劃生育政策。實行城鄉統一的生育政策，普遍放開二胎，應當是一個值得重點探討的政策選擇。這樣做，首先對于緩解未來中國的人口劇減有益，同時也能破除阻礙農民工轉變為市民的一大障礙。

農民工市民化是一項復雜的系統工程

“路徑依賴”是制度經濟學中的一個重要概念，指的是制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自強化。農民工這一現象的出現，就是在城鄉二元戶籍管理制度基礎之上，勞動用工制度、社會保障制度、土地產權制度等多項制度與其相互依存、共生發展的結果。因此，農民工市民化是一項涉及國家多項基本制度的、復雜的系統工程，不能依靠某項政策的單兵突進，不可能一蹴而就，必須進行多領域統籌推進的、大膽細致的制度創新，循序漸進，在統籌考慮必要與可能的前提下分階段推進。

（作者系國務院發展研究中心社會發展研究部研究員）