公益服務機構(gòu)發(fā)展的國際經(jīng)驗

構(gòu)建公益服務新格局是分類推進事業(yè)單位改革的重要任務，研究公益服務機構(gòu)發(fā)展的國際經(jīng)驗，對于加快形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局具有重要意義。

二戰(zhàn)以后，發(fā)達國家和地區(qū)涌現(xiàn)出了數(shù)量眾多、種類多樣的公益服務機構(gòu)，在政府提供公益服務的過程中扮演了不可替代的角色。這一合作伙伴關(guān)系格局的形成，與這些國家扶持公益服務機構(gòu)、提升公益機構(gòu)能力、強化政府監(jiān)管、倡導行業(yè)自律有密切關(guān)系。

一、構(gòu)建政府與公益服務機構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系，優(yōu)化公益服務供給

公益服務機構(gòu)是社會的有機組成部分，具有很強的社會整合和社會服務功能。發(fā)達國家政府注重與公益服務機構(gòu)的協(xié)作，借助公益服務機構(gòu)來實現(xiàn)國家有效治理。政府與公益服務機構(gòu)的協(xié)作主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是花錢買服務。政府購買服務的實質(zhì)是，分離公益服務的提供環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，將市場機制注入到公益服務生產(chǎn)流程當中，公益服務機構(gòu)生產(chǎn)服務，政府購買并向公眾提供服務。這種方式不僅有助于精簡政府職能、擴大社會就業(yè)，最關(guān)鍵的是可以優(yōu)化社會服務。公益服務機構(gòu)具有組織多元化、產(chǎn)品多樣化和服務方式多樣化的優(yōu)點，對居民需求掌握得更加及時、準確、細致，它們之間激烈的競爭有利于居民享受更為優(yōu)質(zhì)的服務。

二是政策咨詢和政策評價。公益服務機構(gòu)是一種傘狀組織，是聯(lián)系社會成員的重要節(jié)點。政府在政策咨詢和政策評價過程中，通過這一平臺與公眾之間建立有效的溝通機制，能夠在短時間內(nèi)獲取完備信息和反饋意見，提高政策制定、執(zhí)行和評估的經(jīng)濟性和有效性。

二、積極扶持公益服務機構(gòu)，推動社會組織發(fā)展

發(fā)達國家公益服務機構(gòu)的快速發(fā)展不僅是社會需求推動的結(jié)果，更與政府的扶持密切相關(guān)。主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是給予稅收豁免政策。大多數(shù)國家都對慈善公益事業(yè)實行減免稅收政策，例如美國稅法規(guī)定慈善組織和捐贈者都可以享受稅收減免，而且美國的遺產(chǎn)稅、利息稅、所得稅等政策，也推動人們把財富投入公益事業(yè)，加速積累公益資源。

二是政府財政支持。政府的財政支持是公益服務機構(gòu)成長的關(guān)鍵性因素。約翰·霍普金斯公民社會研究中心對13個發(fā)達國家和9個發(fā)展中國家的研究表明，政府投入在非營利組織運營資金中的比重達到40%，而企業(yè)和私人的慈善捐贈僅為11%。在多數(shù)歐洲國家，政府投入占到50%以上。

三、塑造良性的社會競爭環(huán)境，提升公益服務機構(gòu)能力

強大的組織能力是公益服務機構(gòu)提供公益服務、獲取社會信任、實現(xiàn)社會價值的基礎。由于歷史原因，我國公益服務機構(gòu)行政化色彩較濃，組織發(fā)展長期單純依賴于政府扶持，經(jīng)費來自于政府投入，決策讓位于業(yè)務主管部門，活動依靠行政機構(gòu)自上而下發(fā)起和實施，組織的獨立性和自主性較差，自身能力建設堪憂。

因此，在推動公益服務機構(gòu)組織能力建設方面，國家應為公益服務機構(gòu)發(fā)展提供足夠的社會空間，其核心要義是，政府選擇讓位于社會選擇，政府規(guī)則讓位于社會規(guī)則，依靠社會評價、社會競爭和社會淘汰機制，推動公益服務機構(gòu)能力建設。

一是制定寬松的準入制度，保證源頭活水。發(fā)達國家和地區(qū)一般采用備案制，公益組織成立幾乎不受任何限制。例如美國公益組織的成立采用備案的辦法，無需政府批準，但若想從政府獲得稅收減免待遇，則需要稅務部門的批準，注冊登記為免稅組織。寬松的準入制度不斷催生新的公益服務機構(gòu)，保證源頭活水，通過持續(xù)社會選擇，助推能力建設。

二是塑造公平的競爭環(huán)境，推動公益組織“以作為求地位”。社會公眾的認可和接受程度就是公益組織在社會立足的依據(jù)，公益組織自身能力的高低在很大程度上取決于它們在社會治理結(jié)構(gòu)中贏得多少份額。政府的作用是超然于公益組織競爭之外，著力塑造公平的競爭環(huán)境，盡可能減少政府對公益組織的行政干涉，保證其在自治和自愿的情況下平等競爭。

四、建設立體化的監(jiān)管體系

一是政府監(jiān)管。發(fā)達國家都有專門機構(gòu)對公益服務組織予以監(jiān)管。美國聯(lián)邦層級的監(jiān)管機構(gòu)是美國國家稅務局，它內(nèi)設有受雇者計劃及免稅部，主要負責享受免稅待遇的慈善組織的法律監(jiān)管。監(jiān)管的方式有財務稽查和賬目審計等。對年度財務報表的審計，包括慈善募捐情況、資金運作和經(jīng)營情況、慈善救助情況和員工工資等，在員工工資方面重點審計董事、執(zhí)行官和收入前5位的骨干成員的薪酬情況。對違規(guī)操作的慈善組織要給予罰金或資格處罰，其中最嚴厲的措施是取消慈善組織的免稅資格。

二是獨立的第三方評估。由于公益服務機構(gòu)數(shù)量眾多，政府監(jiān)管范圍非常有限。國際上的普遍做法是，鼓勵獨立第三方機構(gòu)對公益服務機構(gòu)行為予以評估。雖然第三方機構(gòu)的評估結(jié)果不具有法定約束性，但對于以公信力為生命線的公益服務機構(gòu)而言，評估結(jié)果對組織存續(xù)和發(fā)展的影響力不言而喻。德國特別設立了社會福利問題中央研究所和天主教聯(lián)盟兩家獨立機構(gòu)，負責監(jiān)督善款使用情況。盡管這兩家機構(gòu)不是行政機關(guān)，監(jiān)督不具有法律強制性；但是由這兩家機構(gòu)審查頒發(fā)、使用期為一年的“捐助徽章”卻是政府認可的募捐資質(zhì)認證標準。

三是媒體與公眾的監(jiān)督。相對于前兩者，媒體和公眾的監(jiān)督則無處不在，它們可以對公益組織予以無縫隙監(jiān)督。公益機構(gòu)有責任配合和回應媒體與公眾的監(jiān)督，在英國，任何人都有權(quán)獲得慈善組織的年度賬目和財務報告。

五、倡導行業(yè)自律和組織自律，提高組織公信力

行業(yè)自律主要通過團體聯(lián)合會進行。例如，法國一些大型慈善機構(gòu)聯(lián)合制定了規(guī)范慈善機構(gòu)行為的《憲章》，自律是社會組織自治精神的體現(xiàn)。公益服務機構(gòu)的自律主要有行業(yè)自律和機構(gòu)自律兩種形式。主要是通過內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，如設置監(jiān)事會和專職的監(jiān)視員，對組織和人員行為進行監(jiān)督。

（作者系國家行政學院公共管理教研部教授）