城鎮化是新時期中國經濟增長的發動機

改革開放以來，中國的經濟增長主要是依靠工業化實現的，在推進工業化過程中，依賴高儲蓄、高投資，通過大力發展以出口導向為主的勞動密集型產業，使經濟連續保持了30多年的高速增長。但是，當前和今后原有發展動力機制遇到了嚴峻挑戰，必須為經濟增長尋找新的動力源泉，這就是加快推進城鎮化。

一、傳統增長動力機制受到嚴峻挑戰

改革開放以來，中國經濟連續32年獲得年均9.9%的高速增長速度。由此，中國GDP總量由1978年排位世界第10躍居到世界第二位，人均GNI已從低收入水平成功邁進中上等收入國家行列。中國之所以能在較短時間內取得如此巨大的發展成就，主要是依靠改革開放，從供給和需求兩方面進行了戰略性調整。從供給角度看，調整工業化戰略，利用傳統產業部門勞動力無限供給優勢，大力發展勞動密集型產業，推動制造業快速增長，使其成為經濟增長的主要動力源泉。從需求角度看，中國經濟增長主要表現為“出口導向型” 和“投資導向型”特征，就是投資對經濟增長的貢獻作用不斷上升，經濟增長的對外貿易依賴度不斷攀高。但是，當前國內外發展環境正在發生轉折性變化，這些變化對中國既有發展動力機制構成了嚴峻挑戰。從國內環境看，勞動力供給優勢正在減弱。一方面，勞動力供給總量增長幅度在逐年下降，預計到2016年新增勞動力將為零。另一方面，勞動成本不斷上升、土地價格持續上漲和人民幣升值，都導致勞動密集型產業生產成本大幅度增加，贏利空間在不斷被壓縮，許多勞動密集型產品已經處于微利甚至零利潤水平。顯然，在此情況下，繼續發展以勞動密集型為主的制造業將越來越不具備競爭優勢。從國際環境看，一方面，在世界金融危機爆發后，世界原有供求結構正在發生深度調整，美歐等發達國家在去杠桿化，紛紛改變過去那種高負債的消費方式，政府在財政赤字壓力下大幅度縮減公共支出，居民在高失業率壓力下不斷降低消費率，由此對勞動密集型產品進口需求下降，這給中國繼續出口大量勞動密集型產品帶來了極大的壓力。另一方面，目前世界上一些發展中國家，如洪都拉斯、越南、孟加拉、印度、斯里蘭卡、印度尼西亞、埃塞俄比亞等國家正在利用比中國更加低廉的土地資源和勞動成本優勢，生產與中國相同的勞動密集型產品，并向美歐等發達國家增加出口，在美歐等發達國家的勞動密集型產品市場上對中國的產品形成了明顯的替代效應。2011年1月，中國廣州市普通工人月工資人均281美元，越南胡志明市工人月工資人均114美元，孟加拉達卡市月工資人均54美元，埃塞俄比亞亞的斯亞貝巴市月工資人均只有32美元。面對外部需求下降和市場替代，中國繼續依靠投資和出口帶動經濟增長遇到了極大的挑戰。

二、城鎮化是新時期經濟增長的發動機

在國內外形勢變化條件下，繼續沿著以往的發展道路難以為繼，中國必須尋找新的增長源泉。今后一個時期，加快推進城鎮化便是一個最好選擇。同工業化相比，城鎮化在很大程度上可以創造需求，城鎮發展從基礎設施建設、公共服務體系構建和消費品市場擴張兩方面都能大量消納工業化產品。城鎮化不僅僅表現為城鎮空間的擴展，更重要的還表現為人口的集聚和城鎮人口規模的擴大。大規模人口城鎮化，會產生巨大的收入增長和消費轉換效應。因為大量人口轉為市民后，從買房、買家電到吃穿用行，都直接或間接地帶來了巨大的投資和消費需求。城鎮化的實踐經驗表明，城鎮化率每提高一個單位，能帶來人均國民收入的明顯增長，由此可顯著提高國民的購買能力；同時，大量農民進城落戶后，即使是收入水平不變，消費傾向和消費結構變化也會向有利于增加工業品消費需求方向轉化。另外，從供給角度分析，城鎮化還可以促進產業結構調整和升級。世界發達國家的城鎮化經驗表明，當一國的工業化達到一定階段時，推進城鎮化可以增加第三產業的就業彈性和就業規模，提高服務業在產業結構中的比重。即使是制造業結構轉型和升級也離不開城鎮化。一般而言，大部分技術創新活動都是在城鎮開展和完成的，城鎮為技術研發和推廣提供了難得的支撐平臺，是人力資本提高和知識積累的大熔爐，工業化推進到一定階段后，產業結構調整和升級必須依賴城鎮化的推進來完成。因此，當工業化到達一定階段后，城鎮化是調整經濟結構、促進經濟增長的新發動機。還需要強調的是，當一個經濟體從中等收入向高收入階段邁進過程中，構建以中等收入階層為主體的橄欖型社會結構尤為重要，這一時期，城鎮發展恰恰能為中等收入階層集聚和成長提供主要空間，顯然城鎮化也是推動社會結構轉型的動力來源。

根據中國1978～2010年間的數據，我們分析了城鎮化與經濟增長之間的關系，并繪制了城鎮化率與人均GDP的曲線變化圖。可以看出，人均GDP與城鎮化率呈明顯的線性關系。為了測度中國城鎮化對經濟增長的影響程度，我們還進行了模型分析，結果發現，城鎮化率每提高1個百分點，按1978年不變價格計算的人均GDP增加124.5元，按2010年價格是670元。與此同時，我們還建立計量模型，對過去30多年中國城鎮化與非農產業就業關系進行了分析，結果發現，第三產業就業比率對城鎮化率的彈性為1.13，隨著城鎮化率的提高，第三產業就業比率以遞增的速度增加，這反映了中國城鎮化進程對擴大第三產業就業機會起著越來越重要的作用；第三產業就業人數與城鎮化呈線性關系，意味著城鎮化率每提高1個百分點，第三產業就業人數增加663，84萬人。但不同的是，第二產業就業比率對城鎮化率的彈性較低，僅為0.34，隨著城鎮化率的提高，第二產業就業比率以遞減的速度在增加。

城鎮化對經濟增長、就業增加的作用分析，是在現有體制不變、人口向城鎮集聚受到抑制情況下獲得的，如果能打破體制約束，人口向城鎮集聚不再受到抑制，城鎮化對中國經濟增長的作用將更大。僅以消費增長為例，到2020年如果中國的城鎮化率提高到60%，城鎮人口可達到8.7億人，比2010年增加20，022萬人。按照聯合國《世界人口預測》中國2020年人口為14.54億人，中國《人口發展“十一五”和2020年規劃》明確2020年人口總量將控制在14.5億以內。假定從2010年到2020年城鎮居民人均可支配收入年均增長7%，從2000年到2010年城鎮居民人均年可支配收入增長9.66%。屆時城鎮居民年人均可支配收入將達到37，591元。按照2010年城鎮居民平均70.5%的消費傾向計算，2020年城鎮居民人均用于消費的支出為26，502元。以此測算，到2020年因城鎮人口增長可增加消費53，062億元。

三、中國城鎮化存在“虛高”成分

從世界各國發展實踐看，工業化和城鎮化的演進存在三種形態，第一種是工業化與城鎮化同步發展形態，像美歐日等發達國家。這些國家在推進工業化過程中，城鎮化與經濟發展呈顯著的正相關關系，工業化率與城鎮化率是兩條近似平行上升的曲線，比如英國1841～1931年間，工業化與城鎮化相關系數為0.985，法國1886～1946年間為0.97，瑞典1870～1940年間為0.967，整個發達國家為0.997。在市場力量推動下，這些國家的人口向城鎮集聚是持續不斷和漸進式，城鎮數量和城鎮人口規模增長與經濟發展階段相適應，在低收入發展階段，城鎮人口比重低，在中等收入發展階段，城鎮人口比重上升加快，當進入高收入發展階段，城鎮化業已完成，城鎮人口比重達到70%左右。第二種是城鎮化快于工業化的發展形態，像拉美等國家。這些國家由于土地高度集中在少數人手中，同時農業又采取了一條資本密集型發展道路，由此造成了大量無地或少地的窮人，這些人大量流入城市，形成城市人口集聚過快、數量過多，與工業化發展嚴重脫節，造成城鎮化超越經濟發展階段，缺乏產業發展的有力支撐，就業、居住、教育、水電路等基礎設施和社會保障等問題突出，形成嚴重的“城市病”。第三種是工業化快于城鎮化的發展形態，最典型的是中國。政府為了優先推進工業化，同時又避免“城市病”發生，利用行政力量限制城鎮化的發展，采取種種措施將大量公共資源用于工業化方面，同時又通過城鄉二元體制限制農村人口向城鎮流動，導致城鎮化遠遠落后于工業化。例如1980年世界城鎮化水平為42.2%，發達國家70.2%，發展中國家29.2%，而中國僅為19.4%。改革開放以來，盡管中國對限制城鎮化發展的體制和政策進行了改革和調整，城鎮化水平也有了明顯提高，但優先支持工業化的體制格局并沒有發生根本性變化，城鎮化滯后于工業化一直存在于經濟發展過程中。到2010年，在2010年世界發展報告中，世界銀行將人均國民收入在（GNI）975美元及以下的國家定為低收入國家，人均GNI達到976～3855美元的國家為中低收入國家；人均GNI在3856～11905美元的國家為中高收入國家；人均GNI達到11906美元及以上的國家為高收入國家。用人均國民收入水平衡量，中國經濟發展已經處于中上等收入國家水平，人均國內生產總值達到4396美元根據2011年中國統計摘要人均GDP與當年人民幣平均匯率之比計算。但用城鎮化率衡量，中國城鎮人口占全社會人口比重只有49.95%。還處于中等收入國家水平，很顯然，中國的工業化已經明顯超前于城鎮化。

即使是這樣的城鎮化水平，中國城鎮人口占總人口的比重仍然存在很大的“虛高”成分，一是農村地區“被城鎮化”。20世紀90年代中國許多地、縣改為市后，將大量周邊農村劃為市區，同時大中城市為了實現城市空間擴張，也將大量郊區縣歸并為市區，但這些被劃歸為市區的農村，有相當部分并沒有實現城鎮化，這里的基礎設施和公共服務依然是“農村”水平，農民的生活消費方式也沒有市民化。二是農村人口“被市民化”。按照統計局統計口徑，2010年中國城鎮人口已達66，978萬人，但實際享受城鎮化制度安排的人口要遠遠低于該數據。因為，在現有體制下，中國在24，223萬農民工中，有15，335萬人在城鎮打工，由于戶籍限制，他們既無法真正享受城鎮化成果，又被統計為城鎮人口。如果僅僅扣掉進城務工農民人口數，中國的城鎮化率就會下降到38.5%，遠遠低于中下收入國家水平。很顯然，與經濟發展階段相比較，中國的城鎮化不是超前了，而是大大的落后了。今后，要加快推進城鎮化，首先要把城鎮化落后于經濟發展水平這一課補上，才能談工業化與城鎮化同步發展問題。

四、當前體制安排和城市發展模式不利于推進城鎮化

中國已經到了必須加快推進城鎮化的階段，既要為以前城鎮化滯后補課，又要協調未來工業化與城鎮化的關系。但是，中國現有體制安排和城鎮化發展模式不利于推進城鎮發展。

首先，唯GDP論過多地占有資源用于工業化，擠壓了城鎮發展的空間。在現行財稅體制和政績考核體系下，各級城市政府都是“經濟人”，在這些“經濟人”之間還存在著極強的競爭性。面對事權大于財權和政績競爭壓力，各級政府將發展經濟作為首要任務，為了做大GDP規模，做多財政收入，各級領導想盡一切辦法，利用一切機制，調集一切資源，搞園區開發，招商引資，大力推動本地產業發展。這樣，大量公共資源和民間資源都被導向產業發展方面，造成城鎮發展既缺乏公共資源配置，又缺乏民間社會資源的支持。近幾年，盡管城市建設取得很大進展，但這些建設有許多都是形象工程、政績工程和有利于盈利增值工程，而真正能帶來人口深度城鎮化的公共服務和公共設施建設并不多見。結果是，GDP做大了，財政收入做多了，城市現代化水平提高了，而城鎮化率實際水平并沒有真正提高。

其次，城鄉二元體制排斥農民工進城落戶，抑制城鎮化的推進。在人口自由流動和要素完全按市場原則配置下，農民市民化是不受非市場因素干擾的。但是，在中國非市場因素通過城鄉二元體制，嚴重干擾了農民向城市正常轉移。一方面，現行二元體制人為降低了農民轉化為市民的能力。在城鄉二元土地制度安排下，農民所擁有的土地不能直接進入市場進行交易，土地收益的絕大部分被各級政府以各種名義侵蝕掉；還有，城鄉居民同工不同酬，農民工即使是與城鎮居民干同樣的工作，其工資只有城鎮職工的50%左右。因此，在土地非農化和人口市民化過程中，各級城市政府都想在要素轉移和流動中獲取最大紅利，但誰都不想承擔要素轉移和流動帶來的成本。這就在體制上決定了農民一開始就失去本應歸屬自己的那部分發展資本，無形中削弱了他們進城落戶的能力。另一方面，城鄉二元體制還人為抬高了農民進城落戶的門檻。城鄉二元體制借助戶籍制度和公共服務體系將全國居民分割在兩個世界里，一邊是在教育、醫療、就業、住房、養老以及社會救助等方面享受著較高福利待遇的城鎮居民，一邊是缺乏基本社會保障和公共服務的農村居民。受既有體制限制，農民即使進城也很難獲得市民身份，無法在教育、醫療、住房、就業、養老、救助等諸多領域享受與城鎮居民同等的待遇。面對由制度設計上形成的種種門檻，想進城落戶的農民被擋在城市入口處，他們是典型的“兩棲人”，長期在農村與城鎮之間奔波，這不但增加了進城農民的生存和發展成本，造成交通和社會管理等公共資源的浪費和短缺，還阻礙了城鎮化進程，降低了經濟發展的內需動力支撐。此外，長期的體制排斥正在轉化為城市居民的心理和意識排斥，他們認為城市是市民的，農民不應該擠進城市落戶，在公園、圖書館、公共交通甚至商場等場所歧視農民，這給農民進城也造成了精神壓力，大大提高了農民進城的心理門檻。

再次，城鎮發展模式不利于推進城鎮化。中國城鎮現有發展模式在集聚人口方面的效應不是最大化，而是最小化。第一，“以大管小”的城鎮化模式對人口向城鎮集聚存在不利影響。在現有城鎮管理體系下，中國城鎮發展不是以大帶小，而是大城市利用行政級別，將公共資源和公共權力集中在直轄市、省會城市，同時國家還給予許多優惠政策扶持這些城市更好、更快地發展。這樣大城市在資金配置、行政許可、土地占用、財稅政策、金融信貸、進出口和吸引外來資本等方面比中小城鎮獲得了多得多的好處，大城市利用這些好處大搞基礎設施建設，完善公共服務，招商引資，集聚發展優勢產業，這樣大城市發展越來越快，也越來越好。于是，有越來越多的人口愿意向大城市轉移集中。但是，人口過多、過度地向大城市集中，造成大城市擁擠不堪，這又迫使城市政府進一步強化戶籍、教育、醫療、住房、就業、養老等方面的管理，以阻止人口向大城市遷入。同時，中小城市（鎮）在被政策忽視和公共資源以及公共權力上移情況下，基礎設施條件差，公共服務不完善，產業發展成本高，使得人口向這里集聚的動力不足。第二，城鎮分散式發展，基礎設施和公共服務難以形成城市群效應，降低了城鎮對人口的吸納能力。在現有體制條件下，中國各級城市（鎮）基礎設施建設和公共服務體系構建都是獨立進行的，相互之間缺乏必要的規劃和聯系。一方面，大城市超越經濟發展階段高標準建設的基礎設施和公共服務體系，不能對中小城市（鎮）形成輻射和帶動效應；另一方面，中小城市（鎮）極低的基礎設施建設和公共服務供給能力，使得中小城市（鎮）難以與大城市在功能上對接，造成人口不能在城市之間實現梯級轉移，城鎮化在集聚人口方面無法發揮城市群聯動效應。

五、必須通過體制改革加快推進城鎮化

要想讓城鎮化成為未來中國經濟增長的新動力，就必須加快體制改革，進一步清除阻礙中國城鎮化的制度障礙和不合理的政策安排。

第一，要協調工業化與城鎮化的關系，將城鎮發展放在優先的位置。應調集更多的資源特別是公共資源用于城鎮發展，以增強城鎮承載和集聚人口的能力。因此，要改革干部考核機制，將一個地區的城鎮化率以及城鎮公共基礎設施和公共服務作為重要考核指標。鼓勵各級政府將公共資源傾斜用于基礎設施建設、公共服務體系構建方面，以增強城鎮對外來人口有足夠的吸引力。

第二，通過培育和發展輻射全國性的重點城市群體系，加快推進城鎮化進程。當前和今后一段時間內，中國已經到了以培育和發展城市群推進城鎮化的階段。從現在起，就應該在全國重點培育和發展幾個大的城市群體系，如東北城市群、京津冀城市群、山東半島城市群、長三角城市群、珠三角城市群、海峽西岸城市群、中原地區城市群、江漢平原城市群、湘中地區城市群、川渝城市群、關中地區城市群等等。在培育和發展城市群體系過程中，既要注重大城市的發展，也要關注中小城市的發展，科學協調大中小城市之間的關系，通過將各城市群中大中小城市連接起來進行科學規劃，協調發展，系統發展，以提高城市群集聚人口的整體功能。

第三，徹底改革排斥農民進城落戶的城鄉二元體制，從限制農民進城轉向鼓勵支持農民進城。從長期目標看，中國要深度推進城鎮化，就必須徹底改革城鄉二元體制，將城鄉隔離的二元戶籍制度一元化，并使城鄉公共服務均等化。具體思路是要建立全國統一、開放的人口管理機制，構建有利于人口遷徙的可轉移接續的社會保障體系，促進農民工身份轉換。從近期看，中小城市（鎮）應加快戶籍制度改革步伐，放開農民工進城落戶的政策條件；大城市也要積極創造條件，不斷放寬戶口準入制度，允許有固定住所、穩定職業、穩定收入來源的農民工轉為市民。同時，要改革社會公共服務與戶口掛鉤的制度，廢除針對農民工的歧視性體制安排，在加強建立農民工社會保障、社會救助等制度的基礎上，實現城鄉居民在勞動就業、基礎教育、公共衛生、社會養老、住房保障等方面的公平對接，最終實現城鄉居民在社會保障和公共服務方面的均等化和一體化。

第四，為了提高農民轉化為市民的能力，應積極推進土地制度的市場化改革。土地是農民生存和發展的重要資本，以保護農民的名義，壟斷土地交易或強制低價交易，都侵犯了農民的權益。規范土地征占用、促進土地承包經營權的流轉，最有效的辦法就是讓市場發揮作用。因此，應改革土地征占用辦法，在嚴格界定公益性和非公益性用地界限、不斷縮小公益性征地范圍的同時，不同類型的土地交易都應按市場規則進行。要將農民逐漸培育為土地市場交易主體，積極探討農村集體建設用地直接參與土地市場交易的辦法。不管何種類型的土地交易產生的收益必須大部分歸農民享有。要將土地補償與農民享受社會保障脫鉤，享受基本社會保障是農民基本的權益，與土地是否交易無關。進一步完善土地流轉政策，按照依法自愿有償原則，鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。應積極探索耕地、草地承包經營權的抵押辦法，允許承包經營權進行抵押。改革農村宅基地制度，在對農民實行“一戶一宅”政策基礎上，可考慮從法律上實行農村宅基地交易市場化，允許農村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉讓、出租、互換、繼承、抵押等。進一步規范各級政府在土地交易中的行為，從法律上限制各級政府“借地生財”，從體制和政策安排上切斷各級地方政府與土地收益之間的不正當聯系。在土地市場化過程中，政府不應替代市場也不應包辦市場，對土地市場的干預要有邊界，其作用是健全土地法規，支持發育中介組織，加強監督和監管，維護土地市場的公正和公平性。

第五，轉變城鎮發展模式，促進城鎮發展在集聚人口方面的效應最大化。首先要從“以大管小”轉向以大帶小。今后，要通過改革不斷弱化城市行政級別，將公共資源和公共權力均衡用于不同規模的城鎮發展方面，特別在資金配置、行政許可、土地占用、財稅政策、金融信貸、進出口、吸引外來資本、基礎設施建設等方面，要考慮和照顧中小城市（鎮）的發展需要。鑒于大城市基礎設施和公共服務已經連續多年獲得持續快速發展，今后幾年可考慮將國家公共資源配置適當向中小城市（鎮）傾斜，支持中小城市（鎮）加強基礎設施建設，構建公共服務體系，以增強人口的承載能力。第二，今后，中國大中小城市（鎮）之間，在基礎設施建設、公共服務體系構建、產業布局等方面，應進行統一規劃，科學建設。大城市要打破行政壁壘，按照區域一體化和發展城市群的思路，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市（鎮）延伸，形成以大帶小的效應。同時中小城市（鎮）要在基礎設施建設、公共服務體系構建、產業布局等方面，積極與大城市實現對接，在區域空間上與大城市形成梯級功能結構，為人口遷徙和產業轉移創造條件。

（轉載自：國家行政學院學報）

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