農業巨災風險損失補償機制研究

摘 要：從2006年開展政策性農業保險以來，浙江農業抗風險能力得到明顯增強，但目前的農業巨災損失補償機制尚不能保障農業保險制度的持續發展。本文從巨災農業保險市場機制的視角出發，分析浙江省農業巨災風險損失補償現狀，并提出應從建立農業災害數據庫、充分利用再保險分散風險的功能、建立農業巨災風險基金等方面入手完善浙江省農業巨災損失分擔機制。

關鍵詞：農業巨災風險；農業保險；損失分擔；浙江

中圖分類號：F842 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)08－００80－０5 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.08.21

農業保險是轉移農業巨災風險的主要方式。浙江省從2006年率先在全國試點開展“政府推動＋共保經營”的政策性農業保險模式，經過幾年試點，到2008年，政策性農業保險正式在全省全面鋪開。目前，浙江省農業保險發展順利，運行平穩，農業抗風險能力得到明顯增強。但同時應看到，在現有的農業巨災損失補償機制下，一旦發生農業巨災，不僅會給地方財政帶來比較大的壓力，保險公司也可能發生虧損而難以為繼，進而造成農業保險制度難以運作，農業巨災損失補償機制不足是制約浙江省政策性農業保險持續經營的瓶頸所在。本文首先分析農業巨災風險造成農業保險市場失靈的原因，在此基礎上，全面考察浙江省農業巨災風險及其損失補償現狀，最后提出完善浙江省農業巨災風險損失補償機制的對策和建議。

一、農業巨災風險與保險市場失靈

（一）農業巨災風險及其特性

農業遭受的災害或損失到達何種程度才稱為巨災，尚未有統一的界定標準，但一般認為，巨災是指由于自然災害或人為禍因引起的巨大財產損失或嚴重人員傷亡事件。據此，黃英君、史智才（2011）將農業巨災風險定義為對一定地區農業造成不可避免的重大經濟損失的小概率事件[1]。

農業巨災風險的特性表現在以下方面：

1.后果的嚴重性。農業巨災，特別是洪澇、干旱等農業氣象巨災往往涉及數縣乃至數省。例如，2008年初的南方冰雪災害造成我國直接經濟損失1516.5億元，其中農業和林業遭受重創。農作物受災面積2.17億畝，絕收3076萬畝；秋冬種油菜、蔬菜受災面積分別占全國的57.8％和36.8％；良種繁育體系受到破壞，塑料大棚、畜禽圈舍及水產養殖設施損毀嚴重，畜禽、水產等養殖品種因災死亡較多；森林受災面積3.4億畝，種苗受災243萬畝，損失67億株①。

2.發生的低頻性。農業巨災是小概率事件，其發生的頻率低于一般的自然災害事故。如2006年臺風“桑美”具有中心氣壓特別低、風速特別大、降雨特別集中、發展迅速、移動快、影響時間短（集中）等特點，因而破壞力極大；據統計，臺風“桑美”使浙江、福建、江西、湖北4省共有665.65萬人受災，因災死亡483人，農作物受災面積29.0萬公頃，絕收面積3.6萬公頃，倒塌房屋13.63萬間，直接經濟損失196.58億元①。

3.風險的相關性。一次巨災事件將使眾多的農業風險單位遭受損失。一次旱災或澇災將造成大范圍的農業減產，眾多農戶在同一災害事件中同時產生經濟損失。同時，一種自然災害的發生導致另一種災害的出現，使得自然災害之間也存在相關性。如2011年3月11日，日本東北部地區發生里氏9級強烈地震，引發大規模海嘯，造成重大損失。

4.不可預測性。盡管科學和技術己經取得重大進步，但由于自然現象的復雜性，人們對于巨災風險的預測極為困難。比如地震，其成因復雜，孕育過程較長，雖然各國科學家進行了大量的研究和探索，但至今仍沒有找到準確預報地震的方法。

（二）巨災風險可能造成農業保險市場失靈

農業風險管理方式可以分成兩大類別，一類是農戶的風險控制，主要是個人的行為，如多樣化生產經營和生產低風險農產品，個人資金的儲備和非農收入彌補農業風險帶來的損失；另一類是社會化的風險控制，即團體的、有組織的農業風險控制，如政府救災計劃、農業保險等。很多農業風險管理方式基本上都只能實現單一的風險管理目標。例如，多樣化生產經營和生產低風險農產品只能降低風險發生的概率，一旦出險無法實現損失的補償，同時不利于實現規模經濟，降低了農業生產率。個人資金的儲備和非農收入僅僅能在一定程度上彌補風險發生后的損失結果，并不能降低風險發生的概率。而農業保險則是一種綜合的、從整體上對農業風險進行控制的有效工具。在農業保險中，保險人會指導農民采取必要的防災防損措施，降低農業風險發生概率，控制損失發生程度；在承保的農業風險發生后，保險人根據合同對農民進行保險理賠，可以對損失進行確定的和有效的彌補[2]。但農業巨災風險破壞了保險公司在投保人之間、農作物之間或者地區間分散農業風險的能力，阻止它們發揮保險中介的基本職能，最終導致農業保險市場失靈。巨災風險造成農業保險市場失靈主要表現在兩方面：

1.農業巨災風險損失的相關性和嚴重性導致農業保險經營的資本成本過高，最終可能使農業保險人難以承受而退出市場。如果損失在潛在保單持有人之間具有高度相關性，則平均損失的方差也會很高。高度相關的農業巨災風險使得農業保險人實際損失超過預期損失的可能性比較高，其經營風險加大。為了降低無償付能力的可能性，保險人會需要大量的資本，增加了保費附加成本，因此，在完全商業化經營的情形下，農業保險銷售的數量會被限制，甚至農業保險市場完全消失。

2.農業巨災風險的不可測性導致農業保險的資本成本過高，最終可能使農業保險人難以承受而退出市場。從保險人的角度看，風險的不可測性所帶來的影響與損失相關性帶來的影響是相似的。舉例來說，假設損失在被保險人間沒有相關性，而且有很大數量的被保險人都以相同的概率損失10000元。但是，如果假設沒有人（包括保險人）能了解這一損失的真實概率（即風險的不可測性），但每個人都知道該損失的真實概率可能是0.02，或者是0.04，即每個被保險人的預期損失可能是200元（10000×0.02），也可能是400元（10000×0.04）。假定這兩種可能發生的概率是相等的，則保險人對期望索賠成本的預測應為每人300元。但是，實際索賠成本并不等于300元，而是接近200元或是接近400元。保險人平均損失的分布在期望值300元附近存在很大的差異。雖然保險人對期望損失的估計是300元，但實際的期望損失可能為400元，因此保險人必須為每個客戶多持有100元以保證無償付能力的低可能性。保持較大數量的資本雖然降低了農業巨災風險不可測給農業保險帶來無償付能力的可能性，但加大了農業保險的經營成本，最終導致農業保險市場供給能力的降低。

二、浙江省農業巨災風險分析

（一）浙江省主要的農業巨災風險類型

1．臺風災害。由于特殊的地理位置和氣候條件，每年夏、 秋季節浙江省經常遭受臺風侵襲。臺風災害以其突發性強、危害程度大、影響范圍廣和災害鏈長而成為浙江省的主要農業巨災風險之一。浙江沿岸地理條件又十分有利于風暴潮波幅的增大，容易誘發臺風風暴潮災，往往造成嚴重的人員傷亡和財產損失。近20年來，影響浙江的臺風屢破歷史記錄，如2004年臺風“云娜”在浙江省臺州市大陳島創造了瞬間極大風速58.0m/s的記錄，2006年臺風“桑美”在浙江蒼南縣霞關出現瞬間極大風速68.0m/s的記錄，刷新了有氣象觀測記錄以來的歷史最高記錄。

2．洪澇災害。浙江的洪澇災害主要由暴雨引發，也可稱其為暴雨災害或統稱暴雨洪澇災害。一般而言，每年的6月中旬到7月中旬，受西太平洋副熱帶高壓的季節性影響，浙江梅汛期暴雨成為夏季汛期的主要氣象災害之一。由于浙江省的干支流大部分屬于山溪性河流，源短流急，洪水匯流速度快，歷時短暫，河流在水位上表現為暴漲暴落，極易形成洪澇災害。統計資料顯示，衢州及東部沿海地區的成災率最高，是浙江省洪澇災害最嚴重的區域，其次為杭嘉湖地區，成災率最低的是中部的紹興、麗水等地，屬洪澇災害相對較輕的區域。總的來說，浙江洪澇的空間分布大體與暴雨的空間分布相一致，東、西部嚴重，中部較輕[3]。

3．干旱。干旱是浙江常見的氣象災害，一年四季都有發生，危害較大的是夏秋連旱。浙江省雨量分布不均，夏秋季節常常受到副熱帶高壓的控制，天氣晴熱少雨，但此時正值作物的關鍵需水期，往往造成巨大的農業經濟損失。浙江夏秋干旱以金衡盆地及周圍丘陵地區和杭州灣兩岸的濱海平原及東部島嶼地區多而重，以東南沿海丘陵平原少而輕。

4．低溫凍害。低溫凍害是浙江省危害較重的農業氣象災害。低溫凍害主要有春秋季低溫、晚霜凍和寒潮大雪。

（二）浙江省農業巨災損失分析

表1是浙江省2003—2010農業受災情況表，從表中可看出，2005年和2008年農業受災情況特別嚴重，損失都在百億元以上。

2005年，影響浙江省的自然災害主要為臺風、干旱、高溫、洪澇、雷電冰雹大風、大雪、大霧等。其中臺風災害非常嚴重，造成的農業經濟損失達153.8億元，約占災情總損失的92.5%；其次是洪澇、雪災、旱災、風雹災害、低溫凍害等，造成損失累計不到災情損失總數的7.5%。據統計，2005年浙江因臺風受災人口2137萬人，轉移安置人口347.9萬人，因災死亡人口65人，農作物受災面積81.07萬公頃，絕收面積15.99萬公頃①。

2008年，全年氣候異常多變，年初遭受持續低溫雨雪冰凍災害，雨雪持續時間長，影響范圍廣，降雪強度強并出現凍雨，對農業生產造成嚴重影響；6月至7月梅汛期持續時間長，過程頻繁、降水強度大，成為本世紀以來最強的一次梅雨過程；7 月到9 月末受到 “海鷗”、 “鳳凰”、“森拉克”和“薔薇”4 個熱帶氣旋影響，對沿海農業生產造成不利影響。2008 年初，浙江省出現罕見的持續低溫、雨雪和冰凍天氣，此次持續低溫雨雪和冰凍災害造成浙江省 79 個縣（市、區）不同程度受災，因災死亡9 人，被困人口69.18 萬人，轉移災民13.6 萬人。農作物受災61.3 萬公頃，絕收4.1 萬公頃；倒塌房屋11661間，其中倒塌居民住房2796 間；電力累計倒（斷）塔（桿）11353 基、斷線4601處、線路損壞9806 千米，造成8749 個村停電；低溫雨雪冰凍共造成全省直接經濟損失174.3 億元，其中農業直接經濟損失102.1 億元②。

從農業巨災損失的統計數據來看，農業巨災風險呈現如下發展趨勢：第一，巨災發生次數增加，災害發生的時間間隔越來越短。如2005年遭遇5個臺風后，2006年又有超強臺風“桑美”在浙江省登陸，而2009年臺風“莫拉克”縱穿浙江省，造成降水范圍之廣、雨量之大，歷史罕見。第二，農業成災面積隨著耕種面積的減少雖沒有擴大，但成災率上升。2001—2005年，農作物總播種面積累計14763.21千公頃，成災面積3557.93千公頃，占總播種面積的24.10%。2006—2010年，農作物總播種面積累計12478.58千公頃，成災面積 3457.39千公頃，占總播種面積的27.71%③。第三，大災之后的經濟損失越來越大。隨著農業科技的不斷發展，農業資本投入越來越大，災害損失更為顯性和集中，經濟越發達的地區災害損失越大。2003—2010年，浙江農業直接經濟損失達670億元，年均損失在80億元以上。

三、農業巨災風險損失補償現狀

（一）浙江省農業巨災風險損失補償的主要方式

1．災害救助。災害救助一般以政府為主體，以財政資金和必要的行政手段為主要的工具，對于農業巨災損失進行分攤和補償。政府災害救助的目的是保障受災人員的基本生活，是一種事后的補救措施，不能事先預防、減少風險的發生，也不能確定最終是否能得到補償或補償量的多少，實際補償水平取決于災害的損失程度和政府的財政狀況。從浙江省的情況來看，災害救助在減輕災害造成的損失，確保人民生命財產安全，維護災區社會穩定方面發揮了重要的作用，但在損失補償方面，災害救助資金與農業巨災造成的巨大損失相比較，無異于杯水車薪。以2005年和2008年為例，自然災害造成的農業經濟損失分別是166.19億元和128.11億元，但政府救災款分別僅是1.62億元和1.55億元。

2．政策性農業保險。經過六年的探索和實踐，浙江省政策性農業保險制度不斷完善，保險品種不斷增多，保險范圍不斷擴大，保障金額不斷提高。2009年，浙江省政策性農業保險覆蓋86個縣（市、區），保險產品涉及13個農業品種，覆蓋90%的大宗農業產品。但政策性農業保險制度保障水平較低，一般將保險金額設置為物化成本的50%左右，保險對象以保種養大戶為主，優先幫助農業龍頭企業災后迅速恢復生產，保險責任則主要以保大災在為主，重點防范臺風、暴風暴雨、重大疫病等。在應對農業巨災風險方面，浙江省政府決定從2011年起，在全省建立政策性農業保險巨災風險準備金制度。在提高種植業保險品種費率的基礎上，對水稻、油菜、蔬菜（瓜果）大棚、林木火災（包括公益林）、林木綜合、露地西瓜、柑桔樹等7個種植業險種，按照當年種植業保費25％的比例提取巨災風險準備金，建立政策性農業保險巨災風險準備金。據此，浙江省已經調整種植業品種費率，水稻從5%提高到7.5%；蔬菜（瓜果）大棚從3%～5%提高到3.6%～6%；露地西瓜從5%提高到7.5%；柑桔樹從1.5%提高到4%。按照不增加農戶負擔的原則，種植業保險品種費率調整所增加保費基本上由各級財政承擔。浙江省政策性農業保險巨災風險準備金實行“逐年積累、總量封頂、專戶管理、專款專用”，當種植業參保品種全年賠款總額超過種植業保費1.3倍時，政策性農業保險巨災風險準備金負責承擔1.3～2倍部分的超額賠款①。

（二）現行補償機制存在的問題

1.災害救助難以滿足發展所需。在巨災發生后，各級政府堅持以人為本，保障災民的基本生活、最大限度地降低災害造成的損失。但是政府災害救助所能夠提供的只能是民生的保障，即維持基本的生活，保障水平較低。除此之外，由于政府撥發財政救濟款都是在災害發生之后，政府救濟金額都是不確定的，受到其他很多因素的限制，不能很好地滿足災后的融資需求。同時，政府救濟易形成災民對政府的依賴心理，不利于政府減災防災政策的貫徹和災民自救行動的開展。

2.農業巨災風險分擔方式有待改進。不可否認，浙江省所推出的政策性農業保險在抗災救災、分散農業巨災風險損失方面取得了顯著成效，但在現有農業保險共保體框架下，農業巨災風險的分擔方式能有值得改進的地方。根據浙江省現有運作模式，對保險賠付實施了5倍封頂的政府超賠分擔機制，即當年賠付在2倍以內由共保體全部承擔，2～3倍部分的責任由共保體與政府按1：1比例分擔，3～5倍部分的責任由共保體與政府按1：2比例分擔。該機制保證了保險公司的經營虧損可預期化和固化，對農業保險的平穩推進和保險公司農業保險的風險控制起到了重要作用。但在政策性農業保險巨災風險準備金制度之前，2倍之內的責任由共保體承擔仍大大超出了保險公司的風險承受能力，正是基于這方面的考慮，政府制定巨災風險準備金制度減輕保險公司的賠付責任，以避免保險公司經營農業保險積極性的挫傷。但在現有的巨災損失分擔模式下，政府面臨農業巨災風險所帶來的不確定性較大，容易發生因為農業巨災損失的波動性造成財政支出的波動性。此外，共保體是一種較為松散的保險公司聯合體，其主要業務范圍是在政策性農業保險承保、理賠等，其在農業巨災風險管理方式創新方面所發揮的作用相對有限。

四、完善農業巨災風險損失補償機制的對策和建議

（一）建立綜合性農業災害數據庫

20世紀60年代初期，美國政府投入了大量人力和物力，歷時數年時間編制完成了全國洪水風險圖，并根據情況的變化，不斷修訂，為全國洪水保險計劃的實施提供了基礎和依據[4]。1992年，安德魯颶風給佛州保險業造成重創的原因之一就在于當時保險業資本不足、定價模式不夠完善。此后，許多專業的風險評估公司、再保險公司等開發出了一系列模型，用于巨災保險的定價參考。在管理巨災風險時，巨災數據庫是基礎性的工作，只有建立資料齊全的農業災害數據庫，才有可能對農業巨災風險進行正確的定價，才有可能探索建立規模合適的農業巨災風險基金，最終有助于農業巨災風險的有效分散。

（二）充分利用再保險分散風險的功能

再保險是保險公司轉移巨災風險的重要方式，其業務具有國際性，也意味著再保險市場具備更大的市場容量。再保險通過擴大原保險人的承保能力、保障業務經營的穩定性、增加原保險人的可運用資金，對農業保險的可持續發展有著重要的支持作用[5]。當然，再保險在分散農業巨災風險方面也存在一定的局限性，比如再保險價格的記憶特性使得農業再保險在損失率上升的情況下價格也相應提高，增加了農業保險的分保成本，限制了其承保風險的有效轉移和分散。但是仍然可以通過合理利用多種再保險方式，把比例再保險和非比例再保險有機結合，在控制分保成本的基礎上將部分農業巨災風險轉移到國際再保險市場。

（三）建立農業巨災風險基金。

為了滿足農業巨災發生時的巨大資金需求，為防災減災提供基金保障，可以建立農業巨災風險基金，使農業保險得以持續發展。從國際經驗上看，美國在安德魯颶風之后設立了佛羅里達颶風災害基金，為該州財產保險公司提供颶風巨災風險保障，取得了較好的效果[6]。農業巨災風險基金對巨災風險的分散采用跨時分攤的方式，即巨災風險基金通過在足夠長的時期內開展業務，使得長期總收入與總支出保持平衡。原因在于不同年份農業巨災風險造成的損失不具有相關性，如果巨災基金開展業務時間足夠長的話，就能較好地達到分散臺風巨災風險的目的。以浙江省為例，可以在現行5倍封頂的政策性農業保險政府超賠分擔機制的基礎上建立農業巨災風險基金，每年通過穩定的籌集渠道確保巨災風險基金的積累，而在巨災發生時由累積的巨災風險基金承擔一定比例的賠付責任，可以避免在現行5倍封頂超賠分擔機制下政府財政支出的不確定性。因為農業巨災風險基金承擔了政府原本承擔的超賠責任，所以，省政府從財政預算中按一定比例撥款是其主要資金來源。此外，籌集渠道還可包括保險公司農業保險費收入應繳的營業稅和所得稅或者保費的一部分、臨時安排的農業減災和救災專項支出的節余部分、社會捐贈等。

（四）積極探索農業巨災損失后融資的新途徑。

20世紀八九十年代，一系列自然災害使美國保險公司遭受巨大損失，保險業嘗試用金融手段為大規模自然災害提供資金來源，代表性方法是將農業自然風險借助于現代科技與管理技術設計成標準的保險產品(如農業天氣指數保險合同)，同時開發出巨災債券、應急準備金債券、巨災期權等各種農業(巨災)風險衍生產品，以保障發生巨災時保險公司的應急資金[7]。從目前來看，巨災債券是較為成功的損失后融資新途徑。近年來，巨災債券成為發行規模最大、交易最為成功的巨災保險連接證券，對傳統再保險形成了有力補充[8]。在時機成熟時，可以以農業巨災風險基金可以作為發起人在資本市場發行巨災債券進行融資，以實現農業巨災風險跨市場分散。

（五）進一步完善災害救助制度

目前，政府救濟款具有相對分散和有臨時性的特點，不能系統性地應對農業巨災救助，應該整合規范自然災害救助支出，即按照支出方向不同分為預防支出和救助支出， 并將其納入專項財政支出項目進行管理，以確保農業巨災的防治和救助工作能夠及時、有效的開展。在農業巨災風險管理過程中，預警、防災和救災是三個密不可分的環節，災害應急預案機制還需要進一步完善。應加強農業氣象災害預警的及時性和準確性，結合財政支出可設立專項管理，并形成增長機制，以提高綜合防災減災的有效性。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻：

[1]黃英君，史智才.農業巨災風險管理的比較制度分析:一個文獻研究[J].保險研究，2011（5）:117-127.

[2]馮文麗.農業保險理論與實踐[M].北京：中國農業出版社，2008.

[3]陳海燕.浙江省陸域主要自然災害概述[J].科技通報，2004（7）:285-288.

[4]沈蕾.美國的巨災保險制度及其啟示[J].華東經濟管理，2008（9）:145-149.

[5]李有祥，張國威.論我國農業再保險體系框架的構建[J]，金融研究，2004（7）:106-111.

[6]沈蕾.美國佛州的颶風災害保險及對浙江省的啟示[J].上海保險，2008（1）:56-60.

[7]周振.美國農業巨災保險發展評析與思考[J].農村金融研究，2010（7）:74-78.

[8]謝世清.巨災債券的十年發展回顧與展望[J].證券市場導報，2010（8）:17-22.