歐債危機下歐美養老保障制度比較及啟示

摘 要：歐元債務危機爆發的引致因素有很多，其中人口和社會福利因素在當前世界老齡化趨勢下顯得尤為重要。不同的社會福利和養老保障體系對一國經濟能否可持續發展具有顯著影響。結合我國現階段經濟發展水平，應堅持基本保障水平的社會養老第一支柱，明確政府對養老保障制度的管轄界限，進一步加強企業年金和商業性年金保險的發展力度。

關鍵詞：歐債危機；養老保障；老齡化

中圖分類號：F812 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)08－００76－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.08.20

2009年12月，全球三大評級機構將希臘主權信用評級下調，前景展望為負面，由此歐債危機爆發并蔓延至整個歐洲。截至2012年5月，希臘主權信用評級已降至CCC級。歐債危機形成的因素很多，其中人口、社會福利因素的影響十分顯著。本文選取希臘、美國為代表，將歐美養老保障制度加以比較，結合我國養老保障制度現狀，探究兩類社會福利和養老保障體系對我國的啟示。

一、希臘、美國養老保障制度比較

（一）希臘的養老保障體系

1．長期的高福利政策導致希臘財政負擔沉重。隨著區域一體化的日趨深入，希臘在民眾及多方面原因的影響下，在工資、社會福利、失業救濟等方面逐漸向德國、法國等發達國家看齊，支出占國內產出的比重越來越大。希臘的公共養老金政策是在經濟合作與發展組織（OECD）中最慷慨的。根據現行政策，20歲開始工作的人從開始工作起至其65歲（工作滿35年，即希臘政策中允許領養老金的法定最少工作年限），本人將得到其工作時所繳96%的養老金。相較之下，OECD各國的平均百分比僅為59%[1-2]。

目前，希臘的法定退休年齡為65歲，但提前退休的情況屢見不鮮。在勞動市場上，男人的平均退休年齡為62.4歲，女人60.9歲。在55～64歲中，僅有44%的人仍會繼續工作。相較之下，OECD各國平均為52%，其百分比大大高于希臘。

2008—2010年，希臘GDP出現了負增長，而其社會福利支出并沒有因此減少，導致其財政赤字猛增。2010年，希臘財政赤字占GDP比重達到了10.4%。希臘政府收入和公共社會支出均超過10 個百分點，表現出明顯的福利趕超特征。目前，希臘3400億歐元債務中，國外債務1000億歐元，國內債務2400億歐元。按希臘人口1100萬來推算，人均負債約為3.09萬歐元[2]。即使這樣，希臘政府欲消減民眾的高福利，以幫助政府度過難關，但在長期高福利政策的慣性驅使下，此舉遭到了民眾的反對。

2．希臘政府對養老保障參與度過高導致財政壓力加大。自石油危機以后，凱恩斯主義盛行，經濟繁榮，福利國家建成和福利制度擴張使希臘政府對養老制度實行了全面干預，人口老齡化問題逐漸嚴重。養老金政策從企業和雇員之間各交一部分發展到政府需要每年給予一部分補貼，為彌補不斷擴大的收支缺口，在雇主和雇員的繳費難以提高的情況下，唯有單方提高國家的繳費才是最可行的，其社會公共養老金慷慨度過高。

3．企業年金缺失。就希臘政府而言，第一支柱的公共養老金負擔沉重，而第二支柱自愿型的私人養老金“職業保險基金”2002年剛建立，由雇員和雇主共同繳費。截至2007年，參與人數僅為1.18萬人，僅占492萬勞動人口的0.2%；全部資產僅為2460萬歐元，占當年2289億歐元GDP的0.01%。

（二）美國的養老保障體系

相比希臘來說，美國的養老保障體系與之大相徑庭。其第一支柱，即社會保險相對投保人數少，政府支出少；而第二、第三支柱，即企業年金及個人商業保險遠遠比希臘發達的多。

1．社會基本養老保險不占主導地位，而個人商業保險發達。美國社會保險中有Medicaid 和Medicare兩種政府補助醫療保險計劃。Medicare是為65歲以上或殘障、或晚期腎功能障礙的美國居民（綠卡）或公民的人群。Medicaid是只給符合標準的低收入的美國居民（綠卡）或公民的人群。其中，截至2008年，有4400萬參與Medicare保障計劃。2007年，該計劃花費4320億美元，（占GDP3.2%）；Medicaid花費約3300億美元，（占GDP2.4%）[3]。

由此可見，美國的社會保險占國家GDP總支出很低，與之相比，OECD各國社會保險占GDP平均為7%，而美國僅分別為3.2%和2.4%。表1顯示，美國社保與商業保險投保比例相差甚遠，逾半數的小于65歲公民選擇投保商業保險，而不是社會保險，這導致美國商業保險發展更加迅速。

2．美國法律支持晚退休。美國的法律規定，凡年滿65歲退休時，才能享受100%養老金。同樣，如果年滿65歲仍不領取養老金者，每延遲領取養老金一年，增加全額養老金的5%，直至年滿70歲，開始領養老金時，每周可領取全額養老金的130%。對于有的企業為雇員在55～62歲之間辦理提前退休的，其養老金由企業全額交付。這一政策，既引導從業者不要提前退休，又保護了希望晚退休、推遲領取養老金者的利益，對于減輕基金支付壓力十分有利。

3．企業年金發達。19世紀后期，美國的企業年金就已出現，其最初只是用于獎勵那些服務年限長的雇員，而到了20世紀50—70年代，由于公眾對于退休收入保障的意識不斷增強，政府對雇主主辦的私人部門年金給予稅收優惠，如企業從年營業額100萬美元中提取10萬美元作為雇員的“私人年金計劃”，這10萬美元可以免稅。在這樣的稅收政策下，美國企業年金制度得以迅速發展。

二、中國、希臘、美國養老保障體系比較

（一）法定退休年齡與工作年限

希臘政府在2010年2月宣布改革其養老金政策。希臘政府擬提高退休年齡，預計在2015年達到平均退休年齡63歲。養老金所得不會超過其之前所掙工資的70%～75%。

通過三國的比較，我國的法定退休年齡與工作年限大大低于歐美兩國。中國基本養老保險的法定退休年齡是目前世界主要國家中最低的，尤其是女性退休年齡，與壽命預期嚴重脫節。根據聯合國統計，2010年中國男性預期壽命是71.1歲，女性74.5歲；而西歐男性是77.4歲，女性83歲。由此推算，中國男性退休后余命約11年，女性約25年；而西歐男性平均余命約13～14年，女性19～20年。

與此同時，我國的法定工作年限僅為連續工作15年，也是三國中時間最短的。以23歲參加工作的人來說，按照該規定，僅連續繳納15年社會保險金即可獲得退休金，意味著其可以在不到40歲就領取到養老金。這種規定與我國的人均壽命大相徑庭。

（二）第一支柱的養老金替代率

養老金替代率是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率。個人養老金替代率=退休后的退休金/退休前的工資，它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。替代率越高，越能保證老年生活的品質，反之則會影響養老生活。以國際經驗來說，如果退休后的養老金替代率大于70%，即可維持退休前現有的生活水平，如果達到60%～70%，即可維持基本生活水平；如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅度下降[4]。

希臘強制性養老保險的實際替代率高達95.7%，其養老金制度過度慷慨，直接導致個人對國家的嚴重依賴，繼而增加希臘政府的財政負擔。美國的強制性養老金替代率僅為42.3%，把基本養老金替代率調低，則能充分發揮第二支柱（企業補充保險）和第三支柱（個人養老儲蓄）的作用，再加上政府的稅收優惠政策，美國的商業年金保險十分活躍。

三、對我國構建養老保障制度的啟示

（一）社會福利水平不能過高

當前，歐洲國家都被迫開始大幅削減開支，紛紛草擬計劃削減財政赤字，一些國家正計劃提高退休年齡，取消一些福利。然而，靠簡單削減全民福利來彌補是不可行的。高福利政策是剛性的、不可逆的。對我國來說，只能選擇從低處起步，穩步發展社會福利，使社會福利的發展進程與我國經濟的發展進程相適應。

社會保障水平的確定應在經濟總量和人均水平之間尋找一個結合點，而不應就某一指標簡單地向發達國家看齊，經濟總量的概念容易誤導人們對福利水平的正確理解。我國是一個人口眾多的國家，在GDP年連續幾年上升的大背景下要尤其注意：即使GDP已躍居全球第二，但2010年人均GDP僅為4421美元，世界排名為第95名。如表3所示，我國與希臘、美國在人均GDP上相差甚遠。

由于我國的人口基數大，其人均GDP 仍處在較低水平，在制定我國的養老等社會福利制度時要特別注意不能盲目提高保障水平。我國已經進入人口老齡化社會，將來所面臨的養老問題將會越來越嚴重，未來的養老金支付將有很大缺口，倘若政府無力支付社會福利，我國面臨的將會是比希臘更大的危機。因此，在制定養老福利政策時不能只以總量為標準，不能一味的追求福利越高越好。要分區域、以人為本，使福利水平與我國經濟發展相適應。

（二）政府應明確養老保障制度的管轄界限

在計劃經濟下，我國居民在政府長期大包大攬的政策下已經習慣了政府為民眾做選擇，其長此以往的經濟觀念根深蒂固，并發展到市場經濟社會中。改革開放以來，社會形勢、條件、環境等發生了巨大變化，國家與市場的關系問題上在很多領域也發生著變化，在當今世界單純依靠政府養老的國家已不多見。

從希臘的前車之鑒可得出經驗，政府要明確對養老金等福利政策的管轄界限，不能對本該由市場運作的領域一味由政府參與，一旦跨界將會造成政府難以全身而退的不良后果。相比之下，美國的做法要明智得多，政府提供基本保障，更高保障水平則由市場（企業年金和商業養老年金保險）來提供[5]。

因此，我國政府應明確養老保障制度的管轄界限，將老人、經濟條件差的國民納入社會養老保險保障范圍中；對青壯年、有勞動能力的國民可以依靠第二、第三支柱的力量解決養老問題。這樣可以大大減輕政府的負擔，同時可以為商業保險的發展提供更大的發展空間。

（三）完善企業年金制度

我國目前的企業年金制度并不完善，截至2010年末，參加企業年金的職工人數為1335萬人，其經濟活動人口參與率剛剛超過1%，基金累計結存2809億元，占GDP比重還不到1%[6]。通過美國的企業年金的成功案例額來看，在社會福利發展的基礎上，倘若我國大力發展企業年金，將會大大相應減少政府的負擔，我國人民將會多了一個福利來源。

相對于完全個人自愿的第三支柱來說，企業年金又為參與的職工提供了一種更為快速、有效的養老資金積累方式。一般情況下，參與企業年金的成員只有在退休以后才能領取個人賬戶中積累的資金，這種領取的限制相對于個人自愿儲蓄及保險安排的第三支柱而言更能保證養老資金累積的連續性。

企業年金的發展需要稅收制度的支持，我國可以采取減免所得稅等經濟手段鼓勵企業或機構給雇員建立養老保險年金。

（四）大力發展商業性養老保險

通過國外社會保障制度發展的實踐表明，商業保險和社會保險等社會保障制度是雙向互動、相輔相成的關系，在社會，政治和經濟條件的變化中，顯示出不同的組合和形式。

我國個人商業保險發展較晚，目前還不夠發達。大力發展個人商業保險，加大第三支柱的作用，減輕政府財政壓力，提高運營效率，以彌補缺乏社會保險的供給，豐富和完善國家的社會保障體系。我國應加強對商業保險的研究，完善保險法，在其基礎上使養老保險走專業化路線，設立更多的專業養老保險公司，與外國有經驗的保險企業進行合作，學習其先進的保險管理方法。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]鄭秉文．歐債危機下的養老金制度改革[J]．中國人口科學，2011（5）.

[2]Executive Director for Greece. IMF.Greece: Request for Extended Arrangement Under the Extended Fund Facility—Staff Report; Staff Supplement; Press Release on the Executive Board Discussion[R].2011.

[3]中國保險監督管理委員會．養老保險國別研究及對中國的啟示[M]．北京：中國財政經濟出版社，2007.

[4]尹丹莉．養老保險制度的國際比較及其借鑒[J]．現代財經，2002（6）.

[5]段家喜．養老保險制度中的政府行為研究[D]．北京：首都經濟貿易大學，2005.

[6]藍霞．中國城鎮養老保險可持續發展及制度構建研究[D]．青島：青島大學，2010.