印度發展小額信貸產業的主要經驗及其啟示

摘 要：印度是小額信貸產業發展較為迅速的國家之一。該國發展小額信貸產業經歷了由政府扶持到逐步市場化的轉變。本文系統分析了印度小額信貸產業的發展歷程以及相關監管制度的演變，重點研究了小額信貸產業的市場準入、政策扶持和合規監管等問題。我國現階段小額信貸產業的發展狀況與印度較為相似，該國的經驗對我國制定相關政策具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：印度；小額信貸產業；監管制度；啟示

中圖分類號：F833.51 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)08－００24－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.08.06

一、印度小額信貸產業的發展概況

（一）政府大力支持，小額信貸產業破繭而出

印度的小額信貸產業始于20世紀70年代。當時，印度政府為了改善農村地區的金融服務，建立了區域性的村鎮銀行。20世紀80年代，自助社與商業銀行合作計劃推出，旨在借助信貸手段幫助印度農村青年婦女從事生產經營，改善自身生活。年齡在20～30歲左右的印度農村婦女自發成立從事生產活動的自助社（社團組織），商業銀行對其提供相應的信貸支持。自助社最初是通過互助的形式為社員提供簡單的資金支持和金融知識培訓。隨著商業銀行的介入，自助社在印度全國范圍內得到了迅速發展。截至2011年，印度全國有超過450萬個自助社（成員數量超過5800萬人）接受了商業銀行的信貸支持。在支持自助社的商業銀行中，印度國有的農業與農村發展銀行發揮了主力軍的作用。此外，印度政府還通過制定信貸引導政策，推動商業銀行加大對自助社的支持力度。

（二）引入私人資本，小額信貸產業發展迅速

20世紀90年代，隨著經濟體制改革，印度政府放開了對金融領域的市場管制，引入私人資本進入金融業。由此，印度小額信貸產業迎來了發展的高潮。2011年，印度小額信貸機構的貸款戶數超過970萬戶，累計發放貸款約720億盧比。

印度的Andhra Pradesh邦為了加快消除農村貧困，于2010年制定了專項工作計劃，以加強農村金融服務。新計劃有三個特點：一是要求商業銀行提高對自助社的信貸額度，由以前單戶不超過10萬盧比提高到不超過50萬盧比。二是對部分期限在5年及以上的小額貸款，從第一年開始，對于超過年利率3%以上的利息由政府提供貼息補助（前提是貸款在存續期內不發生違約）。三是通過設立特殊的小額信貸投資機構（Specialized Microfinance Institution Vehicles），引入股權投資基金，拓寬私人小額信貸機構的融資渠道。通過以上措施，該邦迅速成為小額信貸機構的聚集地。截至2011年，印度全國最大的5個私人小額信貸機構的總部均設在該邦，其中SKS小額信貸公司還實現了首次公開上市。

（三）遭遇信任危機，小額信貸監管開啟改革步伐

2005—2006年，印度Andhra Pradesh邦政府因轄區內的部分私人小額信貸機構非法集資（吸收存款）、內部管理不善以及發放高利貸等問題，強行關閉了50家小額信貸機構的分支機構。之后，印度兩大小額信貸機構行業協會（Sa-Dhan和MFIN）制定了行業性的行為準則，以爭取政府重新開放小額信貸市場。2010年10月，該邦54名借款人因暴力收貸而被迫自殺，再次激起了印度社會對私人小額信貸機構服務宗旨的質疑。對此，該邦政府緊急出臺了小額信貸機構管理條例，以加強監管。同時，印度中央銀行下屬的委員會也開展了相關調查，并出具了調查報告。該事件發生后，Andhra Pradesh邦的小額信貸機構在全國的市場份額下降到不足三分之一，全國首家上市的小額信貸機構——SKS小額信貸公司的股價出現了大幅下滑。

二、印度小額信貸監管的基本框架及改革趨勢

（一）小額信貸機構監管的主客體

根據相關法律法規，印度小額信貸機構監管的主體有三個：行業協會、地方政府和印度聯邦儲備銀行。印度小額信貸機構監管的客體分為五類：從事小額信貸的非政府組織，包括社會團體和信托基金；印度各邦根據有關法案成立的互助性質的信用合作社；非盈利性公司；盈利性的非銀行金融公司；小額信貸公司，即滿足獲取政府優先扶持基金條件的盈利性非銀行金融公司。

（二）現行小額信貸監管制度的主要內容

1.市場準入。印度對小額信貸機構的市場準入監管實行注冊登記制度。政府將從事小額信貸的機構劃分為五類，并制定了各自的注冊申請條件和要求。此外，印度Andhra Pradesh邦還要求在其轄內的小額信貸機構應分區注冊（即在其所轄的每個行政區單獨注冊）。

2.優先部門貸款。印度政府要求商業銀行每年必須以較低的利率向某些政府優先支持的部門或行業發放一定比例的貸款。從事小額信貸的盈利性非銀行金融公司在滿足一定條件后，可享受這樣的信貸政策。具體條件如下：一是該公司貸款組合的75%必須是投向生產經營性活動。二是該公司貸款組合的85%必須滿足以下要求：借款人的家庭年收入不得超過6萬盧比（農村）或12萬盧比（城市）；單戶貸款額度最大不超過3.5萬盧比（首次）和5萬盧比（續貸）；當貸款額度超過1.5萬盧比時，貸款期限不得低于24個月；沒有提前還款罰金；沒有抵押；貸款的償還方式由借款人自主選擇，可采用隔夜、按周和按月償還。三是貸款利率不得超過26%，貸款的定價只包括利率、手續費（1%）和保險費。四是沒有延遲償還的罰款，沒有保證金存款。

3.吸收存款。根據最新修訂的印度銀行法，信用合作社和非銀行金融公司可以吸收存款。前者只能對社員吸收存款，后者必須在滿足一系列嚴格的條件之后，方可吸收存款。非銀行金融公司吸收存款的額度與其凈的自有資金掛鉤。目前，從事小額信貸業務的非銀行金融公司尚不能吸收存款，原因是這些公司沒有一家能夠達到可吸收存款的監管要求。

4.其他融資渠道。現階段，印度小額信貸機構的其他融資渠道有以下幾種：股權融資、債權融資、社會捐贈和政府補助等。在股權融資方面，小額信貸機構融資的渠道有三個：國內民營資本出資、國外股權投資基金和國外直接投資；在債權融資方面，小額信貸機構融資的渠道包括由印度小企業發展銀行和農業及農村發展銀行等國有政策性銀行提供的信貸支持、信貸資產證券化和不可轉換的公司債券等。

（三）小額信貸監管制度改革的新趨勢

2010年，印度小額信貸危機爆發后，印度Andhra Pradesh邦、印度聯邦儲備銀行和印度財政部分別開展了調查，并制定和出臺了新的監管政策。

1.地方政府制定小額信貸機構管理條例。危機發生后，印度Andhra Pradesh邦出臺了印度首個小額信貸機構管理條例。該條例有以下特點：一是要求小額信貸機構不得對貸款設置任何形式的抵押和擔保。二是增加貸款利息的透明度。邦內所有的小額信貸機構必須在其營業場所以顯著的方式公開貸款的利率和計息方式。除非另有規定，小額信貸機構不得向借款人收取其他費用。三是設定利息收取限額和費用收取限額。小額信貸機構不得向借款人收取金額超過其貸款本金的利息。同時，當小額信貸機構向借款人收回的貸款（含利息）超過貸款本金的2倍時，不得再向借款人收取任何費用，并且有義務為借款人提供再融資。四是信貸發放的限制。當自助社在商業銀行有貸款余額時，小額信貸機構不得再向自助社和社員發放貸款，除非得到監管部門的許可。五是對暴力收貸制定處罰條款。管理條例對小額信貸機構的暴力收貸行為進行了詳細的界定，并制定了相應的處罰條款。

2.印度聯邦儲備銀行公布專業調查報告。2011年初，印度聯邦儲備銀行下屬的Malegam委員會對Andhra Pradesh邦的小額信貸危機進行了調查，并公布了其調查結果。該調查報告就加強小額信貸機構管理提出了以下建議：一是限制借款人過度負債。為解決該問題，委員會提出小額信貸機構只能向聯保債務小組①發放貸款。一個借款人只能是一個聯保債務小組或自助社的成員。一個借款人最多只能向兩個小額信貸機構申請貸款。二是提高信貸產品成本和風險信息的透明度，幫助借款人更好地進行財務決策。小額信貸機構必須向借款人提供貸款卡，貸款卡必須載明貸款的計息方式、實際利率、貸款條件、貸款償還方式等產品信息。貸款的協議必須標準和統一，貸款利率必須在營業場所、宣傳資料和網站的顯著位置公示。三是改進貸款收回方式。貸款收回和違約懲罰必須在特定地點集中開展。信貸人員不得在借款人的居住地和工作場所開展收貸工作，且信貸人員開展收貸工作不得低于兩人。如果小額信貸機構的人員和組織發生暴力收貸行為，將會受到嚴懲。四是建立征信管理局。政府應建立至少一個征信管理局，所有的小額信貸機構都是征信管理局的成員。

3.印度財政部制定的小額信貸機構發展與監管法案。2011年6月，印度財政部向立法機構提交了小額信貸機構發展與監管法案。該法案主要有以下幾個特點：一是中央政府設立小額信貸發展理事會。理事會的職能在于為全國小額信貸產業的發展提供政策咨詢和行業指導。理事會成員不超過6人，其中至少有兩名成員為婦女。理事會成員分別來自財政部、農村發展部和聯邦儲備銀行的高級官員，小企業發展銀行的高級職員，國有銀行負責小額信貸事務的高級職員，國有住房銀行的高級職員等。二是在小額信貸產業發展較快的地區設立地方政府顧問委員會，顧問委員會由地方政府提名委員會主任委員，并由地方銀行和小額信貸機構推舉代表構成。顧問委員會的職能在于就如下事項向中央政府提出政策建議：小額信貸機構的經營活動是否導致借款人過度負債以及是否可能引發大規模違約事件；小額信貸機構的收貸行為是否合法合理；小額信貸機構的應訴處置機制是否運行正常；推廣金融知識普及和金融基礎服務的各項措施是否有效；其它顧問委員會認為有必要向中央政府建議的事項。三是加強對系統重要性小額信貸機構的監管。該法案要求符合系統重要性條件的小額信貸機構必須按月向聯邦儲備銀行報告業務經營情況，并嚴格遵守各項監管要求。四是要求小額信貸機構在分紅派息或是將盈余資金轉作其它用途前，必須按監管要求提取專項儲備資金。專項儲備資金將按監管要求投資于特定的證券。五是聯邦儲備銀行在立法機構的授權下，設立小額信貸發展基金。基金的來源包括中央政府的撥款，聯邦儲備銀行從各級政府、捐贈者、各類機構及其它經濟實體募集的資金，基金自身運作所形成的利息和其它投資收益等。發展基金的用途為：向小額信貸機構提供貸款、再融資、種子基金以及其它金融支持。六是建立巡視制度。聯邦儲備銀行在與中央小額信貸發展理事會及地方小額信貸顧問委員會協商后，可視需要任命巡視官，對特定地區的小額信貸發展情況開展巡視[1]。

三、發展小額信貸產業面臨的主要難題

從印度發展小額信貸產業的歷史進程看，其主要面臨以下三個矛盾：

（一）政府優惠信貸政策的設計與實施的矛盾

印度政府將小額信貸機構列入優先支持的行業范圍，并要求商業銀行加強信貸支持。同時，該政府還規定了一系列的審核條件，如重點支持農村地區和低收入家庭等。由于稅收監管信息和社會征信系統的滯后，小額信貸機構只能通過申請人的報告來確認其家庭收入信息，無法通過第三方機構來驗證，這就有可能引發“搭便車”的行為，導致政府優惠政策無法得到有效落實。

（二）小額信貸機構的社會責任與商業可持續的矛盾

小額信貸機構設立的目的在于幫助低收入家庭改善生活，擺脫貧困。這就要求小額信貸機構必須設定較低的貸款利率和信用條件，以減輕借款人的債務負擔。另外，小額信貸機構往往服務于農村等偏遠地區，經營管理成本較高，需要相應的收益來彌補，這又要求其必須制定較高的貸款利率。此外，以私人股權投資基金出資設立的小額信貸機構又承擔了回饋投資人的義務，這將進一步刺激小額信貸機構謀求高收益。作為監管機構，如果采取一刀切式的利率管理，雖然維護了低收入者的利益，但卻制約了小額信貸機構的商業可持續發展。

（三）小額信貸機構資金需求與供給的矛盾

近年來，印度小額信貸機構的迅速發展凸顯出社會對小額信貸的旺盛需求。但是受現有監管制度的制約，印度小額信貸機構的融資渠道過于單一，主要還是依靠商業銀行提供的貸款。一旦商業銀行對小額信貸機構的風險偏好發生轉變，小額信貸機構將會發生嚴重的流動性風險，甚至是系統性風險。

四、借鑒與啟示

（一）強化管理，規范行業行為

從國際實踐經驗看，小額信貸對于緩解經濟欠發達地區和低收入群體融資難具有積極意義。因此，政府應加強行業管理，引導其健康規范發展。一是完善相關法律法規，政府應盡快制定和出臺民間借貸法，以此規范小額信貸行業。二是明確政府各級部門的職責權限，做到邊界清晰，各司其職。三是建立健全行業自律組織，加強內部交流和學習，不斷改進行業規范和標準。四是加強行業基礎設施建設，如完善稅收信息管理系統、征信信息管理系統和支付清算系統的平臺對接及數據共享[2]。

（二）明確性質，實施差別對待

近年來，我國農村經濟和小微企業融資難一直是社會各界關注的焦點。盡管商業銀行采取了多種措施改善對其信貸支持，但抵押擔保條件不完善、借款人風險較高等因素往往迫使商業銀行難以施展拳腳。為了解決上述問題，部分地方政府通過試點小額信貸機構，嘗試引入民間資本彌補商業銀行的不足。為有序引導民間資本進入金融領域，政府應清晰界定小額信貸機構的服務范圍和屬性。對屬于政策性服務范疇的，如“三農”和小微企業融資等，政府應制定詳細的達標要求和配套的財稅金融政策，以激勵小額信貸機構加強對民生領域的金融服務。對于非政策性服務范疇的，政府應通過市場手段規范小額信貸機構的經營管理。

（三）加快改革，拓寬融資渠道

融資難問題一直制約著小額信貸機構的發展。要解決這個問題，一方面，小額信貸機構要練好內功，增強市場信心；另一方面，監管當局也要適時打開市場閘門，有序引導其進入銀行間市場和資本市場。就現階段而言，我國小額信貸機構的融資基本依靠商業銀行，渠道單一。個別地方政府通過設立金融資產交易所開展了資產證券化的試點，但這種融資方式尚未得到全面推廣。除此之外，政府還可嘗試以下途徑：一是引導股權投資基金設立特殊小額信貸投資機構，吸引國內外資金進入小額信貸行業。二是允許符合資質的小額信貸機構進入銀行間市場發行短期融資券或中期票據。三是允許符合資質的小額信貸機構吸收金融同業存款（如商業銀行、信托公司、保險公司、財務公司等）。四是允許符合資質的小額信貸機構在創業板公開上市。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]唐高原.印度小額信貸發展及其對中國的啟示[J].南亞研究季刊，2009（2）.

[2]應起翔.中國印度農村小額信貸發展比較研究[D].杭州：浙江大學，2010.