我國保障性住房建設模式研究

我國保障性住房建設的現(xiàn)狀

保障性住房，是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。從2007年開始，各級政府把工作重心向保障性住房轉移，廉租住房、經濟適用房和兩限房建設進展較快。2008 年的《政府工作報告》明確提出了要抓緊建立住房保障體系，解決城市低收入群體住房難，建設廉租住房和經濟適用住房；幫助中等收入家庭解決住房難問題。根據(jù)建設部等部門提出的初步方案，在2009- 2011年三年期間，政府為擴大保障性住房投資建設，總投資12190億元，年均投資4063億元。為確保保障性住房政策的實施，國家也相繼出臺一系列支持保障性住房的政策法規(guī)。其中，財政部、國家稅務總局《關于廉租住房經濟適用住房和住房租賃有關稅收政策的通知》中指出，個人購買經濟適用住房，在法定稅率基礎上減半征收契稅；廉租住房經營管理單位的租金收入，免征營業(yè)稅、房產稅；對個人出租住房所得減征10%的個人所得稅。各地住房保障工作也取得一定進展。

國外保障性住房的建設模式

·美國保障性住房建設模式

美國建設保障性住房主要有兩種模式。一種是政府直接建造保障性住房，稱為“公共住房計劃”（Public Housing Program）。聯(lián)邦政府設立了住房與城市發(fā)展部，負責管理保障性住房建造，并提供撥款用于建造保障性住房。地方政府各設住房局，具體落實撥款的使用和監(jiān)督保障性住房的建造，并負責住房分配；另一種是政府提供低息貸款、補貼、免稅等優(yōu)惠政策，鼓勵私人開發(fā)商建設符合標準的住房，出租或出售給低收入者，對開發(fā)面積中保障性住宅的比例及建成后的使用都有要求。這種模式下，開發(fā)商擁有房屋的產權，因此稱為“私人所有權項目”。前一種模式下，政府承擔了開發(fā)商的角色，并借助一系列法規(guī)來規(guī)范政府的行為；而后一種模式里政府則是類似于開發(fā)商的合作者。

·新加坡保障性住房建設模式

新加坡政府設有房屋發(fā)展局（ HDB），全面負責住房的開發(fā)、建設和管理。新加坡的住房保障是一種全民保障，稱為“公共租屋”，無房居民均可申請購買，但只能購買一套；對低收入家庭有補貼；特困家庭由政府安排廉租舊屋，收取象征性的租金。這些保障性住房從最初的策劃、房屋和基礎設施的建設規(guī)劃、征用土地、拆遷、安排承包商，到建成后住房的出租、出售和管理，均由房屋發(fā)展局負責。房屋發(fā)展局實際上集成了政府、開發(fā)商、物業(yè)管理者等諸多職能。

通過上面的介紹可以看到，發(fā)達國家保障性住房的建設，依據(jù)的是“市場調配，政府控制”的原則。各國政府都設有專門機構負責管理，對建設過程參與很深。在有開發(fā)商參與的建設過程中，政府和開發(fā)商的關系是一種以政府為主體的合作關系，如同劃船時的舵手和槳手，而不像普通商品房建設中是管理者和被管理者，運動員與裁判的關系；在政府專門機構代替開發(fā)商的角色時，則由完善的法規(guī)來限制和保障政府的作為。其余環(huán)節(jié)由市場完成調配。

適合我國的保障性住房建設模式探討

·整合相關部門，建立政府專門機構

目前我國保障性住房建設的管理缺乏統(tǒng)一而有效的專門機構。各地對經濟適用房、廉租房各設有專門管理機構，但許多地方這兩個機構之間是相互獨立的，其作用也主要停留在項目的登記備案、審批、協(xié)調上，沒有實際參與項目。同時，由于資金不到位，各地普遍使用政策優(yōu)惠，劃撥土地等方式代替資金的直接投入，這就需要幾個平行政府部門同時管理，這一點客觀上造成了項目申請過程的復雜。對此完全可以設立具有較大權限的政府專門機構， 全面負責保障性住房的投資、建設和管理。政府對保障性住房的建設不應繼續(xù)僅僅在政策上優(yōu)惠，而應當確確實實撥出經費進行投資，尤其是中央財政，更應將其納入長期規(guī)劃，畢竟在未來不短的時間中，保障性住房短缺仍將是一個現(xiàn)實問題。對政府投資的管理將作為所設專門機構工作的重要內容。從近年來經濟適用房發(fā)展過程中產生的諸多問題來看，項目建成后的管理和運作尤為重要，由政府負責項目建成后的出租和出售是一種現(xiàn)實可行的應對方案，這樣做也可以增加政府對保障性住房的監(jiān)督和控制力度。而通過設立政府專門機構可以完成這一任務。

·借鑒國外經驗，建立 政府回購制度

在有些地區(qū)的經濟適用房和廉租房建設中，已經開始實行政府回購制度，即由開發(fā)商通過項目法人招標進行項目建設，建設完成后全部由政府出資購買，并進行之后的銷售、管理和運作。這種回購實質上是在回收新建保障性住房的產權，在目前有眾多經濟適用房項目正在建設的情況下，作為控制這些項目建成后運作的一種方式非常適合。回購的模式對于解決當前經濟適用房建成后運作混亂，尤其是增強政府對于保障性住房的控制有著積極意義。不過從工程承發(fā)包的角度來看，這種方式實際上是一種開發(fā)商墊資建設的模式，在政府建設資金較為緊張的情況下具有積極的意義，但從承發(fā)包角度來看，完全可以將開發(fā)商剝離出去， 減少建設中的環(huán)節(jié)，提高效率。另一種所謂回購指的是已經出售給個人的經濟適用房，再次出售時必須原價賣給政府。這種回購實際上是對經濟適用房流通的一種限制。作為維持保障性住房數(shù)量以及加強政府對保障性住房控制的措施，這種限制是必要的，對改變目前經濟適用房銷售混亂的現(xiàn)狀也有積極意義。但回購實施的具體細節(jié)還有待進一步探討，如回購是否按原價，回購對居住年限的要求等，這些細節(jié)決定了回購的可操作性。因此對已售出經濟適用房的回購應慎重進行。

·借鑒大型公共工程建設模式， 大膽應用項目代建制

項目代建制是我國借鑒國外的PMC（Project Management Contractor）和CM（Construction Management）等承發(fā)包模式后提出的一種適合我國大型公共工程的建設模式，其過程是：專業(yè)單位通過投標方式取得業(yè)主在建設期間各項活動的代理權，成為代建單位；代建單位以自身專業(yè)技術力量為基礎，對代建工程項目進行全過程管控，并在建成后交付業(yè)主單位。代建單位一般是專業(yè)的項目管理公司，由他們代理業(yè)主可以提高工程管理的專業(yè)化水平，提高效率、減少浪費，所以項目代建制模式在大型公共工程建設上有很大優(yōu)勢。保障性住房的建設可以看作大型公共工程的一類。住宅建設工程的技術難度較小，但從投資規(guī)模、管理難度來說，都不低于道路橋梁等大型公共工程。并且代建制可以將現(xiàn)行模式下的開發(fā)商從建設中剝離，開發(fā)商角色實際由代建單位擔當，政府依靠代建單位既能有效控制建設過程，又不必被建設過程纏住過多精力。而作為代建單位的項目管理公司取得報酬的方式是傭金和獎金，與開發(fā)商不同，建造過程的偷工減料并不能給他們帶來收益。因此，代建制在保障性住房建設中值得推廣和嘗試。此外，代建制需要一定的前期投入，適合用于政府建設資金充裕、可以及時到位的情況。

·借鑒總承包模式，應用 EPC、BT等模式

EPC模式和BT模式都是近幾年國內流行的總承包模式。其中EPC又被稱為交鑰匙模式， 常用于工業(yè)項目，是指由總包商承擔項目的設計、采購、施工、試車等工作，對于項目進度、質量、造價全面負責，最終向業(yè)主交付可以立即投入使用的項目。BT模式由BOT變化而來，適用于基礎建設項目，指的是承包商通過自行融資，建設項目，建成后政府出資買回，是一種墊資建設。這兩種模式的共同特點是：總包商責任重大，在早期參與項目并負責項目全程， 業(yè)主只需對于項目的基本目標、規(guī)劃做出決策，不過多深入項目建設過程。在保障性住房的建設中可以嘗試這兩類模式。保障性住房的建設具有建設規(guī)模大、房屋差異性小等特點，因此可以適用EPC模式，由總包商去負責設計、采購和建設、裝修，最終向政府的專門機構移交成品房屋；而BT模式與上文提到的新建經濟適用房回購十分類似：都是自行融資進行建設， 建成后由政府出資買回；不同的是回購是從開發(fā)商處買回產權而BT模式是從承包商手中買回產權，如采用BT模式，直接招標承包商即可，剝離了開發(fā)商，減少了建設的中間環(huán)節(jié)。前者適合政府投資建設、且資金可以及時到位的保障性住房項目，而后者則適用于政府資金較為緊張的情況和可以快速回收資金的項目。

河北省社會科學發(fā)展研究項目（201204041）；河北省高等學校人文社會科學研究項目（SQ121025）

（作者單位：漢口學院）