民間金融的法律規制與促進

2011年以來，在貨幣政策趨緊、銀行信貸緊缺的背景下，部分地區民間借貸市場亂象叢生，溫州老板的跑路潮，鄂爾多斯民間借貸崩盤事件，已經引起了民間借貸活躍地區的普遍關注，民間借貸已然被推到風口浪尖，“民間借貸”也成為熱門詞之一。

以溫州來說，在民間借貸愈演愈烈的時刻，出現了中央領導赴溫州調研開“藥方”，溫州出臺一攬子救市政策等控制補救措施。由此可見，民間借貸在我國并沒有很好的規制機制，它所依賴的都是自足發展，發展到一定程度上出現了不可調和的矛盾時，政府再采取補救措施。面對民間借貸的尷尬現狀，我們應該怎樣對它進行規制并且更好地促進它的發展，成為急需解決的問題。

要想更好地規制民間金融，首先要明確的就是民間金融是什么，它的弊端又是什么。

從我國現在通說來看，民間金融就是從法律和金融監管角度來劃分，將不受國家法律法規保護和規范、處在金融當局監管之外的各種金融機構、金融市場、企業、居民等所從事的各種金融活動稱為民間金融。也就是說，所謂的民間金融，它相對于有組織的金融體系來說，是政府金融管制、金融壓抑外一種民間自發形成的融資關系。

改革開放后，民間金融活動在支持民營企業的發展中，曾發揮了很大的積極作用。但隨著民營企業和區域經濟的發展，民間金融已開始暴露出其自身存在的問題，導致潛在的區域金融風險加速聚集。當前我國民間金融的特征同以前相比已經有了明顯的區別，主要有以下幾方面：

一、融資規模急劇擴大。在民間金融發展初期，只有少部分人將手里多余的錢拿出來用作他用，現在隨著經濟的發展，越來越多的人手里有閑散資金，伴隨著物價的不斷上漲，貨幣的貶值，金融機構利率的無競爭力，人們強烈的貨幣增值愿望，民間借貸就愈演愈烈，甚至出現了溫州幾乎九成的人都成為了放貸者。

二、融資人主體發生變化。由于民間金融融資規模的不斷擴大，資金募集對象的人數也迅速增加，出資人之間的“三緣”關系（即地緣、血緣、親緣）相應地趨于松散。在迅速擴張的民間金融市場上，絕大部分出資人已不再是資金使用者，出資人逐漸演變為單純的資金供給者，最終的資金使用者與出資人幾乎沒有密切的“三緣”關系，而只是與資金募集的發起人有相應的借貸合約關系，民間金融的融資方式由此演變為間接融資。

三、民間金融資金用途發生變化。當前民間借貸已從生活消費需求轉向以經營投資為主，資金的用途不再是以消費和小本商業經營為主，絕大部分民間資金是作為企業的流動資金，甚至是固定資產投資的資金。

對于民間金融的規制，我們要從其特征對癥下藥，由于民間金融發展到現在，規模、主體、用途等都發生了巨大的變化，相應的也產生了很多巨大的風險，這些風險主要有：

首先，民間金融要面對的就是貸款無法收回得風險，也即信貸風險。民間金融產生并擴大的原因就是因為金融機構貸款條件過于嚴苛，所以民間金融并不具備金融機構所具備的貸款風險評估方法。另外，由于民間金融規模的不斷擴大，導致很多關系并不熟悉的人出現在借貸對立方，出現了借貸雙方信息不對稱，使得以前依靠三緣關系決定是否貸款的民間借貸無法準確的做出判斷，引發了支付危機和信用違約等，也增大了社會的風險。

其次，民間金融容易引發監管風險。國家對于民間金融也并沒有十分明確的政策和法律，這就造成了民間金融的監管十分混亂，沒有明確的監管主體，沒有具體的監管依據，使之處于真空監管狀態之下。由于民間金融具有很強的市場性，可能會一段時間比較活躍，另一段時間比較沉寂，政策的監管缺位很可能使生存性不強的民間金融消失。另一方面，民間金融的合約是建立在社會關系基礎上的契約型合約，在沒有法律對其進行規制的時候，一旦出現違約等行為，受害人尋求不到法律途徑解決，可能會直接采取非法手段，造成社會不穩定。

再者，民間金融在經營過程中容易產生風險。民間金融通常都是由個人發起，而它的管理者也都沒有相應的管理經驗，所以它的管理手段貧乏，包含著非常大的風險，貸款者往往處于被動階段，通常在到期還不出錢時才能采取措施，而無法像正規金融機構一樣，在有違約征兆時就行使救濟權利。在內部控制上，民間金融機構也沒有財務管理意識，從業人員也沒有高水平金融行業知識，這些都使得民間金融面臨著極大的自身管理風險。

民間金融要想健康發展，需要從制度上進行根本性的建設，用法律制度來保證合約的有效執行。銀監會提出的民間金融合法化，即民間金融要在根本上符合國家法律規范，也就是要求要出臺相應的法律法規，再按照法律法規去規范民間金融。

一，要通過制定相應的法律、法規，如制定和完善《民間金融法》、《借貸管理法》等相關法規體系，賦予民間金融合法的法律地位，確認民間金融是我國金融體系的一部分。對于民間金融的主體，也應該體現出交易自由的特性，比如企業之間的借貸可以有條件的放開，允許企業以委托貸款等方式參與民間借貸。另外，還可以出臺一些細則、條例來規定民間金融機構的具體審批登記制度、財務規則、業務范圍、發起與設立、違法后果等，借貸合同也要盡可能的規范，對民間借貸主體雙方的權利義務、交易方式、合約要件、違約責任和權益保障等方面都要加以明確，并倡導民間借貸進行合同公證，避免因不規范契約引發的不良事件發生。

二，可以通過法律來完善民間金融的經營方式，可以引進專門小額貸款機構，也可以加強民間金融與體制內金融機構的合作。民營企業一般規模較小，而其融資最大的特點就是“數額小，次數頻”。現在很多金融機構提供小額信貸的審批程序復雜、花費時間較長，貸款門檻極高，很多中小企業往往無法拿到貸款，很難解決大多數企業小額貸款的需求。雖然在有關部門的指導下，“小額貸款”的綠色通道也逐漸出現在一些銀行中，但效果并不是很明顯，因此專門的小額貸款機構就急需發展。民間金融以其低門檻、簡便的手續、靈活的利率和期限等特點可以很好的滿足小額貸款者的需要。

與此同時，可以通過法律鼓勵民間資本進入金融機構，引導民營資本以投資者身份，合法的進入地方商業銀行、農村合作（商業）銀行和農村信用社等金融機構，鼓勵民間資本參股，將游離資本吸收入銀行體系，甚至可以成立新的民間資本控股的股份制民營銀行，更好地發揮民間資本對當地經濟的支持作用。

三，金融業是一個高風險行業，在發展民間金融的同時，一定要加強對它們的監管力度。我國目前對于民間金融的監管主體職責范圍不明確，監管措施也只是采取簡單的禁止手段來防范金融風險，監管方面沒有專門法律規定，操作性與穩定性較差。由于民間金融涉及面比較廣，單靠某一部門很難實現規范化管理。《民間金融法》應當根據不同的情況確定不同的監管部門。對于貸款人的管理可以歸于銀監部門，對于企業集資的管理由于其額度較大，涉及區域金融穩定，可以由銀監會和經貿部門聯合管理。監管部門應督促民間金融組織建立與自身實際情況相適應的內部治理結構和風險內控制度，形成有效的風險監督機制；應當建立信息披露機制，及時將有關企業的信息向社會公布，以便于投資人自主決策。同時，還應與人民銀行建立定期的工作協調機制，及時將有關情況通報人民銀行，以便于維護區域金融穩定。

民間金融的監管除了依靠政府監管外，還可以自行監管。行業協會自律性監管模式發揮了金融市場自我調節的功能，民間金融可以建立行業協會來進行自律性監管。行業協會可以制定規章，登記備案金融交易活動，懲罰成員企業違規行為，接受投訴、調解糾紛，為民間金融機構提供法律援助等。

四，加強政府對民間資本流向的引導，可以降低市場準入門檻，嚴格退出機制，建立起破產清算制度。只有當民間資本能夠通過合法的手段獲得理想的回報，才有可能減少它們流入非法渠道謀求高額利潤的動機。現在很多地方引入國外建設經驗，在基礎設施領域，吸收民間資本以減輕政府負擔并分散投資風險。可以引導更多地方開放市政公用經營市場，允許國內各種資本和海外資金參與市政公用設施建設，各地的企業可以跨地區、跨行業參與市政公用企業的經營。

為避免金融風險發生時損害利益主體甚至波及整個社會，就要盡快建立包括法人企業、個體私營企業、合伙制企業、自然人在內的破產制度，完善相關法律規定和實施細則。可以在《企業破產法》的基礎上增加專門的民間金融組織破產條款，同時通過破產保險制度的建立和完善以及政府的財政支持，盡可能保護債權人利益。另外，對于那些嚴重資不抵債的民間金融機構，在令其“退市”的同時，還要做好破產核查清算的工作，以保障債權人利益，維護地區穩定，確保經濟的正常發展。

五，可以通過立法確定存款保險制度。各種金融活動都需要一定的保障機制來保證存款人的利益。針對于金融機構這樣特殊的行業，可以實行強制性的存款保險制度，組建專業的存款保險企業，由保監會登記備案，納入存款保險理賠范圍的存款人在存款機構破產清算時主體地位是平等的，改變由中央銀行和政府最后買單，將金融風險首先在存款機構之間進行分散，降低金融風險對銀行系統的沖擊，最大限度地保護存款人的合法權利。

六，確立民間金融信用制度，建立信用數據庫，并且制定相應的懲罰機制。我國的信用制度目前還處于發展階段，很多中小企業在金融機構是沒有貸款的，談不上有何種信用，可以針對此種情況，建立起專門的信用中介機構，為民間金融提供個人征信、法律咨詢和信用擔保服務，支持和引導民間金融借貸的規范化運作。信用機構可以隨時向客戶提供有不良信用記錄的黑名單或者交易主體的信用記錄，以保證金融交易中有關當事人的利益。

社會誠信體系的建設還需要有失信懲罰機制配套，加大對法人或自然人失信行為的處罰力度，嚴厲打擊惡意逃廢銀行債務行為。可以由銀行協會或相關的政府機構公布“黑名單”，通過媒體曝光，通過組織各家銀行對惡意逃廢債企業聯手實施了“同業制裁”，采取不開新戶、不放貸款、不辦結算的措施，從而使不守誠信的企業和個人，一經發現不僅名譽掃地，而且經濟損失遠大于不當所得，對于守信者，可以給予多種的融資優惠，例如在民間金融機構的信用積累到一定階段，可以比較方便地向正規金融機構申請貸款等正向的增強激勵機制。

通過分析論述，我們發現民間金融的規范化發展壯大需要政府、法律、社會各界的共同努力，其中，法律的規制是民間金融規范化的主要手段。我們迫切需要完善民間金融相關的法律法規及相關的配套制度，適度限制和防范民間金融的風險，減少其在經濟社會中的負面作用，促進民間金融的穩健發展，更好的發揮民間金融在經濟發展中的積極作用。

（作者單位：上海大學法學院）