預算外資金或終結

長達60年的“預算外資金”，或在2012年成為歷史。

“去年因為各省市有所不同，有些做到了全部納入，有些還沒有。但今年全國范圍都將要求做到全部納入。這意味著全部財政收支都將納入預算盤子中，預算外資金正式成為歷史。這是歷史上的第一次?！必敹愊到y有關人士對《財經國家周刊》記者說。

一直以來，對于預算改革的重點，都圍繞在解決三大問題上：預算管理的統一完整性、預算執行的嚴格規范性以及預算監督的嚴肅有效性。而預算報告的編纂，則與實現第一個目標——預算管理的統一完整性息息相關。

“中國的政府預算完整性問題圍繞著兩個方面，一是現有政府收支未能全部納入政府預算；二是并非所有已經納入預算的政府收支都受到了同樣嚴格的預算管理與控制。所以從十六屆三中全會即提出要進行‘全口徑政府收支預算管理’?！敝袊缈圃簩W部委員、社科院財經戰略研究院院長高培勇說。

財政部在2010年中旬，曾下發《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，決定從2011年1月1日起，把按預算外資金管理的收入（不含教育收費），全部納入預算管理。

與此同時，修改中的《預算法》也將在立法層面為這一改革保駕護航。2011年11月16日，國務院常務會議已討論并原則通過預算法修正案（草案）。12月底的十一屆人大第二十四次會議上，對自1994年起施行17年的預算法進行了第一次修正。其中確定的原則就是實現預算的完整性、公開、透明，全部財政收支納入是實現完整性的重要一步。

告別“預算外”？

預算外資金，相對于預算內資金，是在國家和政府財政預算之外而存在的收支資金。

在發達經濟體，預算外資金是一個不存在的概念，因為政府的所有收支都將被納入政府的預算管理。而中國的“預算外資金”這一概念始于上世紀50年代，最初是作為預算收入的補充形式存在。

“預算外資金是中國一個特殊國情，那個時候是有其合理性的?！北本┐髮W法學院教授、北京大學財稅法研究中心主任劉劍文在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示。

但隨著經濟體制改革的深化，預算外資金從上世紀80年代起迅猛增加，漸有與預算內資金并駕齊驅之勢。

根據1996年財政部發布的《預算外資金管理實施辦法》，對“預算外資金”定義為國家機關、事業單位等為履行或代行政府職能，依據國家法律法規和具有法律效力的規章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財政預算管理的各種財政性資金。

這些預算外資金，由于曾在經濟運行中發揮過正面功效，如在改革初期滿足了地方之于發展靈活性的需求，包括為地方公共品供給提供資金等，因而在一定時期內被容忍乃至肯定。隨著改革的深入，游離于人大和公眾監管視野之外的預算外資金，漸有成為決策隨意性、盲目上計劃、私設“小金庫”及滋生腐敗的一個根源。

并且，預算外資金占全部政府收支的比重越來越大。據北京大學中國經濟研究中心的平新喬教授統計，1995年到1999年的預算外膨脹主要源自于稅費，1999年后則主要來自地方政府的土地財政收入。

以2009為例，當年財政部公布的財政收入為68476.9億元，但根據官方及學界的測算，當年全口徑政府收入達到114885.04億元，相差的4.6萬億元便是預算外收入，其中包括16116億元社會保險金、15910.2億元土地出讓金收入等非稅收入。

與此相對應的，是各級政府對預算外資金逐年的規范和管理。從上個世紀90年代起，全國就開始實行預算外收支兩條線改革，開始編報預算外資金收支情況。

各級政府的這一改革呈現出快慢不一的步伐。2011年預算外資金全部納入預算只做到中央一級以及部分省級。在市縣等基層政府中，包括廣州市等地，預算外資金收支仍然編制在2011年預算報告之中。

“2012年，各省市各級政府將全面取消預算外資金。這是2012年預算改革的重點所在?！鄙鲜鲐敹愊到y有關人士對《財經國家周刊》記者說。

“全口徑”梳理

在對預算外資金進行規范的同時，預算的完整性，還體現在對于已經納入預算的政府收支進行系統化規范及“全口徑”梳理。

“預算分兩類：一類是‘統籌安排’的預算，資金來源與用途沒有直接對應關系，也就是不預先規定具體用途；另一類是‘?？顚Ｓ谩念A算，來源和使用具有特定的對應關系?！敝醒胴斀洿髮W財經研究院院長王雍君對《財經國家周刊》記者說。

財政部部長謝旭人表示，中國“全口徑”的政府預算體系，由政府公共預算、政府性基金預算、國有資本金預算和社會保險基金預算四項組成，可全面反映政府收支總量、結構和管理活動。

公共財政預算，是政府憑借國家政治權力，以社會管理者身份籌集、以稅收為主體的財政收入，用于保障和改善民生、維持國家行政職能正常運轉、保障國家安全等方面的收支預算；國有資本經營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算；政府性基金預算，是國家通過向社會征收以及出讓土地、發行彩票等方式取得收入，并專項用于支持特定基礎設施建設和社會事業發展而發生的收支預算；社會保障預算，是政府編制的全面反映各項社會保障資金收支規模、結構和變化情況的計劃。

目前，政府公共預算、政府性基金預算以及國有資本經營預算這三個方面的預算已經報人大審查和批準。后兩者分別于2009年與2010年的3月全國人代會上，首次向全國人大提交審議。

同時，社會保險基金預算于2010年開始啟動試編，即根據國家社會保險和預算管理法律法規、反映各項社會保險基金收支的年度計劃。這標志著向建立完整的政府預算體系又邁進了一步。

以北京市為例，在剛剛結束的北京兩會上發布的北京市預算報告中，對于2012年預算草案的編制包括：市級公共財政預算收支安排為2295.1億元，收支平衡。市級政府性基金預算，收入493.6億元，為2011年的57.2%，其中土地收入分列在此，也是造成收入大幅下降的原因所在。市級國有資本經營預算安排收支為48.2億元。

預算法保駕護航

以上所提到的“預算外資金”及“全口徑”預算體系的改革，將在立法層面得到確立與推進。

首先，“預算外資金”的概念很可能將在立法中剔除。

在1994年3月通過的現行《中華人民共和國預算法》中，第七十六條還提到對于預算外資金的表述：“各級政府、各部門、各單位應當加強對預算外資金的管理。預算外資金管理辦法由國務院另行規定。各級人民代表大會要加強對預算外資金使用的監督。”

“但在目前預算法修正案草案中，全文中已沒有‘預算外資金’的提法。如果接下來的人大審議中沒有變化，那么‘預算外資金’的概念將徹底在中國終止?！币晃辉鴧⑴c《預算法》修改的知情人士對《財經國家周刊》記者說。

在增強預算完整性中，《預算法》修正案也可能將對原先的條文作出修改。

在1994年3月通過的現行《中華人民共和國預算法》中，只對四項預算收入和六項預算支出做出了范圍的界定。隨著市場經濟的發展，尤其歷經十余年來集中在行政層面的預算改革后，這已然已經落后于形勢的發展。

“《預算法》修正案將規定政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算四個部分全部包含在各級政府預算中。并規定各級政府、部門和單位必須將所有政府收入全部列入預算，并明確公共預算收支的范圍?！痹撝槿耸繉τ浾哒f。

2011年12月底，《預算法》修正案提請十一屆人大第二十四次會議上進行審議，這是自1995年起《預算法》施行16年來，2004年啟動修改討論7年來，正式拉開修改帷幕。

據稱，相關機構于2007年、2010年分別起草了不同版本的修改草案。在2010年全國兩會時，全國人大預工委主任高強還曾提到當年8月可能上會，引起輿論熱烈關注。

根據法律人士介紹，我國法律的修改有兩種方式：如果法律修改的內容較少，僅涉及部分條款，稱之為部分修改，其有兩種形式，即修改決定與修正案；另一種則是法律的修訂，這是對法律進行全面的修改。此次預算法修改為《中華人民共和國預算法修正案（草案）》。

“《預算法》修正案草案去年12月底進行了初審。”全國人大預工委某工作人員對《財經國家周刊》記者說。

預算外資金轉預算內時間表

2000年開啟的部門預算改革，就是要把預算內外資金都納入部門預算管理

2003年財政部將30個部門的118項收費納入預算管理

2004年起又將26個部門的76項收費納入預算管理

2007年起將土地出讓收入納入預算管理

2008年起將彩票公益金納入預算管理

2009年政府性基金預算首次向全國人大提交審議

2010年國有資本經營預算首次向全國人大提交審議；社會保險基金預算于2010年開始啟動試編

2012年預算外資金全部納入預算管理